چه کسی پناهجو‌ست و مسئولیت‌ دولت‌ها چیست؟

چه فرقی میان پناهجو، پناهنده و آواره جنگی است؟ آیا در چهارچوب نظام «حقوق بین‌الملل»، این افراد در وضعیت‌های متفاوتی به سر می‌برند و لاجرم از حقوق متفاوتی هم برخوردارند؟ مسئولیت‌های دولت‌ها در قبال پناهجویان چیست؟

گفته می‌شود بحران کنونی پناهجویان خاورمیانه، بزرگ‌ترین بحران آوارگان پس از جنگ جهانی دوم است. به گفته «آژانس پناهندگان سازمان ملل»، تنها در سوریه، چهار میلیون پناهجو به کشورهای عمدتا همسایه سوریه فرار کرده‌اند. ۷/۶ میلیون نفر نیز در داخل خود سوریه آواره‌‌اند.

علاوه بر آوارگان سوری، از ابتدای سال جاری میلادی، موج پناهجویان که از لیبی، یمن، عراق و افغانستان خود را به کشورهای اروپایی رسانده‌اند نیز تشدید شده است.

به گزارش «آژانس پناهندگان سازمان ملل»، روزانه هزار پناهجو تنها وارد جزایر یونان می‌شوند. تصاویری که این روزها در جاده‌های مجارستان یا ایستگاه‌های قطار شهرهای آلمان و اتریش می‌بینیم، به روشنی روایت‌گر یک بحران انسانی فراگیر است.

حال پرسشی که به لحاظ حقوقی مطرح می‌‌شود این است که وضعیت قانونی این پناهجویان و آوارگان جنگی چیست و قرار است که پرونده‌های این افراد بر پایه کدام سازوکار حقوقی و زیر چه عناوینی بررسی شود؟

چهارچوب بحث کدام است؟

واقعیت این است که نهاد «دولت-ملت»، کماکان تعیین کننده اصلی گستره حقوق افراد است. این که شما به لحاظ واقعی و عینی از چه حقوق و آزادی‌هایی برخوردارید، به طور مستقیم به این موضوع بر می‌گردد که شما تابع چه دولتی هستید یا گذرنامه کدام کشوری را در اختیار دارید.

حق دسترسی به خدمات درمانی یا آموزشی رایگان، تامین اجتماعی، حق کار، حق تعیین سرنوشت یا حتی حق رفت‌ و آمد و …، همه‌ و‌ همه به این بستگی دارد که اوراق هویتی شما چیست. بنابراین، تمامی قواعد حقوقی که درباره وضعیت پناهجویان، آوارگان یا افراد بی‌تابعیت گفته می‌شود، لاجرم در چهارچوب چنین نظم و نظام حقوقی محافظه‌کارانه‌ای تعریف شده است. ساختاری حقوقی که بر نظام دولت-ملت مبتنی است، به «مرزهای قرارداری» اعتبار حقوقی داده است و عمدتا بر پایه مصالح و هویت‌های «ملی» تعیین سیاست می‌کند.

پناهجو، پناهنده یا آواره جنگی؟

نه تنها در برخی از رسانه‌ها، بلکه حتی در میان تحلیل‌گران اجتماعی-سیاسی هم بعضی وقت‌ها دیده می‌شود که اصطلاح‌های «پناهجو»، «پناهنده» و «آواره» به اشتباه یا به جای یکدیگر به کار گرفته شده است. اما واقعیت این است که به لحاظ حقوقی این واژه‌ها معانی متفاوتی دارند.

پناهجو (Asylum seeker) کسی است که درخواست پناهند‌گی‌ او بر اساس یکی از دلایل آمده در کنوانسیون پناهندگان سازمان ملل (۱۹۵۱) تحویل مقام‌های دولتی یا مسئولان «آژانس پناهندگان سازمان ملل» شده است، اما هنوز تصمیم نهایی درباره پرونده او گرفته نشده است.

افراد زیادی در کشورهایی نظیر ترکیه یا حتی در خود کشورهای اروپایی، برای سال‌ها در چنین وضعیت‌هایی به سر می‌برند، بدون آن‌که از برخی از اصلی‌ترین حقوق شهروندی نظیر حق کار، حق تحصیل یا حق رفت‌ و آمد برخوردار شده باشند.

در برابر، پناهنده (Refugee) فردی است که در خواست پناهند‌گی‌ او به اعتبار یکی از دلایل آمده در کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو پذیرفته شده است. چنین فردی می‌تواند از تمامی حقوق و امتیازهایی که در این کنوانسیون و نیز قوانین داخلی خود کشورها آمده است، برخوردار شود. پناهندگان معمولا مجوز اقامت طولانی‌مدت یا حتی دائم دریافت می‌کنند و کشور پناهنده‌پذیر هم موظف می‌شود امنیت و نیز سایر حقوق اجتماعی-سیاسی‌ افراد از جمله «مصونیت در برابر بازگشت» (ماده ۳۳ کنوانسیون) را به رسمیت بشناسد.

پناهجویی با پناهند‌گی تفاوت دیگری نیز با هم دارند. پناهجویی، عموما ناظر بر وضعیتی موقتی و اضطراری است، اما پناهند‌گی نه فقط وضعیتی موقتی نیست، بلکه حتی برخی از افراد مایل هستند که برای تمام عمر هویت سیاسی-اجتماعی خود را با آن معرفی کنند.

اما به نظر می‌رسد که «آوارگی»، هم در عرف و هم در میان قواعد حقوقی، مفهوم گسترده‌تری داشته باشد. نخست این‌که آوارگان فقط آن افرادی نیستند که به سبب جنگ‌ها یا بحران‌های حاد سیاسی-نظامی مجبور شده‌اند زند‌گی‌های خود را ترک کنند. ده‌ها هزار نفر هر ساله به خاطر حوادث یا بلاهای طبیعی و البته ناکارآمدی دولت‌های محلی، بی‌خانمان می‌شوند و در نهایت مجبور می‌شوند در سرزمین‌های دیگری زندگی کنند. تمامی این افراد نیز در زمره آوارگان هستند اما از دید حقوقی نمی‌توان آن‌ها را پناهنده به حساب آورد.

دوم این که هر چند پناهجویان معمولا در زمره‌ آوارگان طبقه‌بندی می‌شوند، اما در عرف پذیرفته‌ شده حقوقی، تنها آن دسته از آوارگانی که به خاطر دلایل سیاسی-اجتماعی از کشور‌های خود خارج شده‌اند، پناهجو یا پناهنده محسوب می‌شوند. به این معنا که به لحاظ حقوقی، «خروج از کشور»، شرط لازم برای به رسمیت شناخته شدن وضعیت پناهجویی است. بنابراین به عنوان نمونه آن دسته از آوارگان سوری که خانه‌ و زند‌گی‌‌شان را ترک کرده‌اند اما هم‌اکنون در داخل خاک سوریه‌اند، از دید عرف حاکم در حقوق بین‌الملل، پناهجو (Asylum seeker) به حساب نمی‌آیند.

کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو و محدودیت‌های آن

کنوانسیون سازمان ملل درباره پناهندگان، کماکان پس از گذشت نزدیک به ۷۵ سال، معتبرترین سند بین‌المللی در تعریف «فرد پناهنده»، «حقوق پناهندگان» و «مسئولیت‌های حقوقی دولت‌ها» است. تاکنون ۱۴۵ دولت از جمله دولت ایران (۱۳۵۴) این سند را امضا کرده‌اند و موظف هستند تعهدات آن را در قبال پناهندگان ایفا کنند.

این کنوانسیون را می‌توان سندی تعهدآور در اجرای ماده‌ ۱۴ «اعلامیه جهانی حقوق بشر» به شمار آورد. ماده‌ای که همانند سایر مواد دیگر اعلامیه، ضمانت اجرایی مشخصی ندارد. به هر روی، بر پایه ماده ۱۴ اعلامیه جهانی حقوق بشر، «هر كس حق دارد در برابر تعقيب، شكنجه و آزار، پناهگاهى بجوید و در کشورهای دیگر اقامت کند.»

ماده اول کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو، پنج دلیل یا وضعیتی که به اعتبار آن‌ فرد می‌تواند «تقاضای پناهندگی» بدهد را بر شمرده است. از نظر این کنوانسیون، شخص پناهنده، کسی است که در کشور خود یا کشوری که از آن می‌آید، به سبب وابستگی‌های نژادی، مذهبی، ملی یا تعلق به یک گروه اجتماعی خاص یا یک باور سیاسی مشخص، تحت تعقیب است و احتمال شکنجه شدن او وجود دارد.

بنابراین، بر پایه این ماده، «آوارگان جنگی» یا آن دسته از افراد عادی و غیرنظامی که از شرایط جنگی یا سایر بحران‌های حاد سیاسی فرار کرده‌‌اند، الزاما پناهنده به حساب نمی‌آیند.

این دست از افراد، «آوار‌گان جنگی» هستند که بایستی تحت حمایت‌های تعریف شده در سایر قوانین بین‌المللی از جمله قوانین مربوط به «حقوق جنگ» یا به اصطلاح تازه‌تر، تحت حمایت‌های قوانین «حقوق بین‌الملل بشردوستانه» (the international humanitarian law) قرار بگیرند.

کنوانسیون چهارم ژنو (۱۹۴۹) در زمینه قربانیان جنگ و نیز پروتکل ۱۹۷۷ این کنوانسیون در‌باره‌ قربانیان درگیری‌های مسلحانه، از جمله این اسناد بین‌المللی است که به حمایت از غیرنظامی‌ها در جنگ‌ها اختصاص یافته است. سازمان صلیب سرخ جهانی هم وظایف تعریف شده‌ای در این زمینه‌ها بر عهده دارد.

حقوق پناهندگان و مسئولیت‌ دولت‌ها

اصلی‌ترین مسئولیتی که بر عهده‌ دولت‌های عضو کنوانسیون پناهندگان سازمان ملل گذاشته شده است، این است که تحت هیچ عنوان و به هیچ بهانه‌‌ای، نمی‌توانند فرد پناهنده را به کشوری که ممکن است برای او خطری در پی داشته باشد بازگردانند. ( بند اول از ماده ۳۳ کنوانسیون پناهندگان سازمان ملل).

علاوه بر امنیت، فراهم‌‌سازی نیازهای اولیه افراد نظیر غذا، پوشاک و سرپناه هم در زمره وظایف دولت‌ها است. بخش‌های مشخصی از کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو، به حقوق پناهندگان و مسئولیت‌های دولت‌ در قبال پناهنده‌ها اختصاص دارد.

علاوه بر کنوانسیون ژنو، قوانین داخلی بسیاری از کشورها و نیز اسناد منطقه‌ای حقوق بشری و همین‌طور اسناد عمومی‌تر بین‌المللی، نظیر اعلامیه جهانی و …، قواعد، نُرم‌ها و استاندارهای مشابه‌ای را وضع کرده‌اند.

برخوردار شدن بدون تبعیض از حق کار، حق دسترسی به بهداشت و سلامت، حق آموزش، فراگیری زبان، تامین اجتماعی و آزادی رفت و آمد، از مهم‌ترین این حقوق است.

پناهندگی یک حق است و دولت‌ها موظف هستند این حق را تامین کنند. تمامی انسان‌ها باید بتوانند در برابر ناامنی، سرپناه امنی بجویند. حتی اگر بخواهیم خیلی رادیکال هم تحلیل نکنیم و از حق طبیعی انسان‌ها برای زیستن در هر گوشه‌ای از این جهان صحبت نکنیم، باز باید بگوییم که «حق داشتن سرپناهی امن»، جز حقوق ابتدایی تمامی انسان‌ها‌ست که در همه اسناد حقوق بشری که اغلب دولت‌ها خودشان را متعهد به آن‌‌ می‌دانند، آمده است.

بنابراین به نظر می‌رسد که «پذیرش پناهندگان» را نبایستی به هیچ وجه به حساب لطف، گشاده‌دستی یا سخاوت دولت‌ها گذاشت. این وظیفه قانونی آن‌هاست که از پناهندگان در برابر خطرهایی که این افراد را تهدید می‌کند، حمایت کنند.