نهادهای حاکمیت از نظر میزان پاسخگویی و شفافیت چه جایگاهی دارند؟ فساد در ساختار سیاسی اقتصادی و ایدئولوژیک حاکمیت ایران تا چه حد نهادینه شده است؟ پایگاه شفافیت ایران گزارشی تحقیقی منتشر کرده است به نام «شفافیت، فساد و پاسخگویی در ایران: گزارشی در مورد عوامل حقوقی و ساختاری که راه را برای فساد اقتصادی و سیاسی در ایران هموار می‌کنند». این گزارش که پیش از این به انگلیسی منتشر شده بود، اکنون به فارسی ترجمه شده است.
این گزارش تحقیقی به موانع حقوقی و ساختاری گسترش شفافیت و کاهش فساد در ایران می‌پردازد و علاوه بر آن عملکرد نهادهای اصلی حکومتی در ارتباط با شفافیت، فساد و پاسخگویی را نیز بررسی می‌کند. زمانه درباره این گزارش با آیدا محقق، پژوهشگر اصلی این گزارش گفت‌وگو کرده است.
در این گزارش جنبه‌های مختلفی از سویه‌های فساد در ایران بررسی شده است. یکی از سویه‌هایی که به آن پرداخته شده فساد ایدئولوژیک است. به گفته پژوهشگر این گزارش تحقیقی محرک فساد ایدئولوژیک نه نفع شخصی که پایبندی به ایدئولوژی مشخص حکومتی است که فردی که در موقعیت قدرت دارد را مجاب می‌کند که با سوءاستفاده از قدرت محوله به نحوی رفتار کند که به کلیت رژیم سیاسی‌ای که در خدمت آن است لطمه‌ای نخورد.
فساد ایدئوژیک، فسادی ساختاری است که تبلور آن را می‌توان در نحوه عملکرد قوه قضاییه در برخورد با متهمان جرایم سیاسی و عقیدتی مشاهده کرد. نمونه آن را می‌توان در برخورد قضایی با بازداشت‌شدگان اعتراضات جنبش زن، زندگی، آزادی مشاهده کرد: احکام سنگین، وثیقه‌های کلان.
در سطرهای زیرین گفت‌وگوی کامل زمانه با آیدا محقق را می‌خوانید:
■ شما در گزارش مفاهیمی مانند فساد و شفافیت را در ارتباط با ایران بازتعریف کرده‌اید یا تعریفشان را گسترش داده‌اید، دلیلش چیست؟
آیدا محقق – مفاهیمی مانند شفافیت و فساد غالبا با تحلیل و مشاهده‌ی نظام‌های سیاسی «عادی» به‌وجود آمده‌اند و خصوصیات بعضا منحصر به فرد نظام سیاسی ترکیبی‌ای (هیبریدی) مانند جمهوری اسلامی در آنها لحاظ نشده‌اند. در نظر نگرفتن جنبه‌های خاص شفافیت و فساد (و سایر مفاهیم مرتبط) در کشور مشخص مورد تحلیل باعث می‌شود که درک ناکاملی از این مسائل داشته باشیم و در نتیجه نتوانیم راهکارهای مناسب و عملی برای بهبود شفافیت و کاهش فساد ارائه دهیم.
یکی از نمونه‌های واضح این نوع فساد در نحوه‌ی برخورد با متهمان جرائم سیاسی، از نحوه‌ی برخورد تا زیرپا گذاشتن حقوق اولیه‌ی متهمان تا صدور حکم در قوه‌ی قضائیه تجلی پیدا کرده است.
برای مثال تاکید بر «حکومت قانون» که یکی از موازین اصلی «حکمرانی خوب» محسوب می‌شود، پیش فرض‌اش این است که قوانین اصلی در ذات خود بی‌طرف و عادلانه هستند، اما در مورد قوانین جمهوری اسلامی ما به وضوح می‌بینیم که بسیاری از خود قوانین خود سرمنشأ عدم وجود شفافیت و فساد هستند. برای مثال قوانینی که از موازین فقهی برگرفته شده‌اند در اکثر موارد در ذات خود فاقد شفافیت هستند و این مساله باید در تعریف ما از شفافیت در حوزه‌ی ایران لحاظ شود.
در مورد مسأله‌ی فساد هم، تعاریف معمول، مثلا تعریفی که سازمان شفافیت بین‌الملل از فساد ارائه می‌دهد، تمرکزشان بر روی سوءاستفاده از موقعیت قدرت برای کسب منفعت شخصی است، در صورتی که در جمهوری اسلامی فساد ابعاد گسترده‌تری دارد، و علاوه بر کسب منفعت مالی و شخصی در راستای تحکیم نظام حاکم و… اتفاق می‌افتد. یکی از نمونه‌های واضح این نوع فساد در نحوه‌ی برخورد با متهمان جرائم سیاسی، از نحوه‌ی برخورد تا زیرپا گذاشتن حقوق اولیه‌ی متهمان تا صدور حکم در قوه‌ی قضائیه تجلی پیدا کرده است.
■ حاکمیت همواره در پیوستن به کنفوانسیون‌های جهانی همچون کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم و کنوانسیون جرایم سازمان یافته فراملی تمایل نشان نداده است. دلایلش چیست؟
آ. م – لوایح پیوستن به این کنوانسیون‌ها در حال حاضر سال‌هاست در دستور کار مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام است اما تا کنون به سرانجامی نرسیده است. دلیل اصلی این تعلیق این است که حاکمیت تمایل دارد تبصره‌هایی را برای پیوستن به این کنواسیون‌ها تصویب کند که عملا آنها را بی‌اثر می‌کند.
عدم تمایل پیوستن به این کنوانسیون‌ها (۱) دلایل مختلفی دارد، یکی از اصلی‌ترین دلایل اینست که حکومت ایران تمایل دارد با استفاده از نهادهای نظامی همانند سپاه پاسداران به فعالیت‌های اقتصادی غیرشفاف داخلی و برون مرزی بپردازد.
پیوستن به این کنوانسیون‌ها موجب خواهد شد که درباره میزان قابل توجهی از معاملات مالی سپاه پاسداران شفاف‌سازی شود، و بسیاری از معاملات این سازمان دیگر نمی‌تواند از طریق بانک‌های داخلی معمول انجام شود. در میان مدت، این موضوع برای قدرت اقتصادی سپاه پاسداران، و متعاقباً قدرت سیاسی و نظامی این سازمان، مشکل ایجاد می‌کند، و در نهایت تسلط ژئوپولیتیکی سپاه پاسداران را در منطقه تضعیف می‌کند.
در عین حال جمهوری اسلامی با ملحق شدن به کنوانسیون مبارزه با تأمین مالی تروریسم، ملزم خواهد شد تا سازمان‌های تروریستی شناخته شده توسط جامعه بین‌الملل به عنوان تروریست به رسمیت بشناسد، و در نهایت به حمایت مالی خود از تعدادی از متحدان اصلی در منطقه پایان دهد. این امر مسئله بسیار مهمی برای جمهوری اسلامی است، و دلیل تصویب نشدن لایحه مذکور توسط شورای نگهبان و بررسی نشدن این لایحه توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام را توضیح می‌دهد.
سیستم مالی قانونی غیرشفاف که دولت ایران را قادر می‌سازد تا از متحدان خود در منطقه حمایت کند، همچنین امکان «استفاده» از «تسهیلات» مالی این متحدان را برای دور زدن تحریم‌ها فراهم می‌کند.
در نهایت باید اشاره کرد که مقاومت در برابر پیوستن به کنوانسیون‌ها همچنین در راستای حفظ هژمونی گفتمانی حکومت در بین طرفداران اصلی حکومت است: مخصوصا که تصویب (بدون حق شرط) این لوایح مستلزم پذیرش ضمنی تروریست بودن بعضی از سازمان‌های منطقه‌ای متحد جمهوری اسلامی است.
درآمیختگی اصول و قوانین مدرن با موازین مذهبی و شرعی ( یا برداشت حاکمین فعلی ایران از این موازین) باعث عدم وجود شفافیت ذاتی در بسیاری از قوانین مهم کشور است.
■ دلایل اصلی قوانین فسادزا در قانون اساسی جمهوری اسلامی کدامند؟
آ. م – دلایل مختلفی می‌توان ذکر کرد که در گزارش به صورت مفصل بررسی شده، مهمترین آنها عبارت‌ند از:
- اول اینکه مانند سایر حکومت‌های اقتدارگرا بسیاری از قوانین مبارزه با فساد بدون توجه به استانداردهای بین‌المللی مبارزه با فساد و به نحوی تنظیم شده‌اند که برخی از نهادهای اصلی حکومتی کمتر تحت شمول قوانین نظارتی و قوانین مبارزه با فساد قرار بگیرند و کمتر پاسخگو باشند. در ایران این نوع قانونگذاری هدفمند مشخصا در مورد نهادهای قیم‌مآب و نهادهای نظامی مانند سپاه پاسداران مشهود است. (۲)
- مسئله‌ی بعدی از درهمآمیختگی حاکمیت سیاسی و مذهب در ایران سرچشمه می‌گیرد و از آنجایی که مختص ایران (و چند کشوری که ساختار سیاسی مشابه دارند) است به همین دلیل کمتر در ادبیات تحقیقی مربوط به فساد و شفافیت مورد توجه قرار گرفته است: درآمیختگی اصول و قوانین مدرن با موازین مذهبی و شرعی ( یا برداشت حاکمین فعلی ایران از این موازین) باعث عدم وجود شفافیت ذاتی در بسیاری از قوانین مهم کشور است. دلیل این امر این است که علاوه بر زمانمند بودن این موازین مذهبی و عدم کارایی‌شان در ارتباط مسائل متاخری مانند فساد سیاسی و اداری و… موازین و ترمینولوژی فقهی در بسیاری از موارد خود ذاتا مبهم و فاقد شفافیت‌‌اند و همینطور برداشت از آنها سوبژکتیو است (برای مثال به قوانین مربوط به شرایط احراز صلاحیت برای پست‌های دولتی و یا برخی قوانین جزایی فقهی و… که در گزارش توضیح داده شده اند رجوع کنید). این مسئله به پدید آمدن نوع منحصر به فردی از کمبود شفافیت و وجود فساد که قبل از عرصه‌ی عمل در قوانین رخ می‌نماید، انجامیده است.
■وضعیت شفافیت و راست کرداری در نهادهای شبه-انتخابی همچون مجلس و نهاد ریاست جمهوری چگونه است؟
آ. م – نکته‌ی مثبتی که در مورد نهادهای شبه-انتخابی وجود دارد این است که برخلاف نهادهای قیم-مآب، حداقل در حوزه‌ی قانونگذاری، قوانین کمابیش به روز و بیشتر منطبق بر استانداردهای بین‌المللی هستند و در سال‌های اخیر تلاش‌هایی برای ایجاد شفافیت در عملکرد این نهادها شده است، برای مثال از طریق قوانینی مانند قانون دسترسی آزاد به اطلاعات سال ۱۳۸۸ و… از طرفی بر خلاف نهاد ولایت فقیه و… نقش، وظایف و ساختار سازمانی در نهادهای شبه انتخابی در قانون به خوبی تعریف و پیکربندی شده که این مساله به خودی خود به شفافیت بیشتر، حداقل در مورد کارکرد این نهادها، کمک می‌کند.
در مورد بحث پاسخگویی نیز، اما در عمل این نهادها نیز میزان شفافیت و پاسخگویی قابل قبولی ندارند و اگر بخواهیم آنها بر طبق عملکرد بلندمدت‌شان قضاوت کنیم به نظر می‌رسد بیشتر به نهادهای قیم‌مآب پاسخگو هستند تا به شهروندان رأی دهنده.
بحث شفافیت و مبارزه با فساد برای این نهادها کارکرد گفتمانی دارد و در عمل در بین طیف‌های مختلف سیاسی درون حکومتی، تلاش جدی برای پایبندی به این موازین دیده نمی‌شود. در متن گزارش به مثال‌های متنوعی از ضعف‌های عملی در این حوزه اشاره شده است.
■در گزارش به نهادهای قیم مآب اشاره کردید و ذکر کردید که نهادهای وابسته به رهبری چه جزو این نهادها هستند. ممکن است کمی بگویید نهادهای قیم مآب و نهادهای وابسته به رهبری ویژگی‌هایی دارند؟
آ. م – نهادهای قیم‌مآب (ترجمه‌ی Tutelary Institutions) عبارتی است که ما برای طبقه‌بندی نهادها در ایران به کار برده‌ایم. در ایران به صورت کلی دو نوع نهاد وجود دارد نهادهای شبه-انتخابی مانند مجلس و ریاست جمهوری که در آن رای‌دهندگان توانایی انتخاب از بین کاندیداهای محدودی را دارند و نهادهای قیم‌مأب که اساسا غیرانتخابی هستند.
مهمترین نهاد قیم‌مآب در سیستم جمهوری اسلامی نهاد ولایت فقیه است که شامل سازمان‌ها و نهادهای زیر نظر رهبری نیز می‌شود، در گزارش پایگاه شفافیت به صورت مفصل به خصوصیات این نهادها (مشخصا در ارتباط با شفافیت و فساد و راست‌کرداری) پرداخته شده است، به صورت اجمالی می‌توان گفت که: اولا این نهادها علیرغم برخورداری از امتیازات مالی و سیاسی گسترده، شفافیت قانونی و عملی بسیار کمی (حتی در مقایسه با نهادهای شبه-انتخابی) دارند، و نهادهایی عملا نظارت ناپذیر و غیر پاسخگو هستند. میزان عدم شفافیت در این نهادها به حدی است که در بسیاری از موارد حتی جایگاه سازمانی آنها در قوانین نامشخص است (برای مثال تفاوت نهادهای انقلابی با نهادهای زیرنظر رهبری از نظر قانونی مبهم است)، مجموعه‌ی این شرایط و امکان پذیر نبودن نظارت بر این نهادها باعث می‌شود که در این نهادها در بسیاری از موارد منشا فساد اقتصادی و سیاسی در کشور باشند.
وظیفه‌ی مجلس خبرگان عملا به نصب (و احیانا عزل) رهبر محدود است، این مساله نهاد ولایت فقیه را به نهادی نظارت ناپذیر و کاملا غیر پاسخگو، حتی در همان چهارچوب‌های محدود جمهوری اسلامی، تبدیل کرده است.
■ نهادهای نظارتی همچون مجلس خبرگان چطور؟ سازوکار آنها چگونه است؟ آیا واقعا کارکرد نظارتی دارند؟ آیا بر نهاد رهبری نظارت می‌کنند؟
آ. م – هر چند برخی از تفاسیر خوشبینانه از قوانین مربوط به مجلس خبرگان معتقدند که مجلس خبرگان به صورت بالقوه می‌تواند نقش نظارت بر ولی فقیه را برعهده بگیرد، اما در عمل این قوانین از همان ابتدا به‌صورتی تفسیر شده‌اند که نظارت بر عملکرد رهبری جز حوزه‌ی وظائف این نهاد قرار نمی‌گیرد. اعضای برجسته‌ی این نهاد هم در مناسبت‌های مختلف تاکید کرده‌اند که عملا تنها بر « بقای شرایط رهبری» نظارت دارند و بر عملکرد و تصمیمات شخص رهبر و یا کارکرد نهاد ولایت فقیه و سازمان‌های وابسته نظارتی ندارند. (۳)
عدم ارائه‌ی هرگونه گزارش عمومی در مورد عملکرد یا نظارت بر رهبر توسط این نهاد به روشنی نشان می‌دهد که اگر کارگروه‌ها و کمیسیون‌های این نهاد، همانند کمیسیون تحقیق، حتی اگر به جز وجود صوری، کارکردی هم داشته باشند این کارکرد درون حکومتی است و نه در راستای شفاف‌سازی و ارائه‌ی اطلاعات به شهروندان.
بنابراین وظیفه‌ی مجلس خبرگان عملا به نصب (و احیانا عزل) رهبر محدود است، این مساله نهاد ولایت فقیه را به نهادی نظارت ناپذیر و کاملا غیر پاسخگو، حتی در همان چهارچوب‌های محدود جمهوری اسلامی، تبدیل کرده است. نهادهای زیرنظر رهبری که شامل انواع سازمان و موسسات نظامی، اقتصادی و فرهنگی و… می‌باشند هم به همین ترتیب عموما نظارت پذیر نیستند.
■ شما در گزارش به فساد ایدئولوژیک در ساختار سیاسی جمهوری اسلامی اشاره کردید. ممکن است در این باره بیشتر توضیح دهید؟
آ. م – فساد ایدئولوژیک که یکی از زیر مجموعه‌های فساد سازمانی است، یکی از گسترده‌ترین و مرتبطترین انواع فساد در ساختار جمهوری اسلامی است: به‌صورت خلاصه می‌توان گفت که انگیزه‌ی فساد ایدئولوژیک مالی نیست بلکه هدف از آن حفظ کلیت حکومت موجود است، برای مثال از طریق زیرپا گذاشتن قوانینی که از منظر حکومت به تضعیف هسته‌ی اصلی حاکمیت می‌انجامد. همانطور که از نام آن پیداست محرک فساد ایدئولوژیک نه نفع شخصی که پایبندی به ایدئولوژی مشخص حکومتی است که فردی که در موقعیت قدرت دارد را مجاب می‌کند که با سوءاستفاده از قدرت محوله به‌نحوی رفتار کند که به کلیت رژیم سیاسی‌ای که در خدمت آن است لطمه‌ای نخورد. بر خلاف فساد خُرد که معمولا حول محور سوءاستفاده‌ی یک فرد یا گروه محدود از قدرتشان می‌گردد، فساد ایدئولوژیک از نمونه‌های فساد کلان است، و مسئله‌ای ساختاری است.
علیرغم گستردگی این نوع فساد در ساختار حاکمیت و نهادهای اصلی جمهوری اسلامی به این نوع از فساد کمتر توجه شده است. یکی از نهادهایی که در آن فساد ایدئولوژیک نقشی تعیین کننده دارد، قوه‌ی قضائیه است: جایی که جهت‌گیری ایدئولوژیک این نهاد غیر مستقل، در روند پیگیری قضایی پرونده‌هایی که شامل جنبه‌های ایدئولوژیک هستند به خوبی نمایان است.
پانویس‌ها:
۱- بدون اضافه کردن حق شرط‌هایی که از اساس با روح این کنوانسیون‌ها در تضاد است.
۲- برای مثال قانون پولشویی سال ۹۷ به سازمان اطلاعات سپاه قدرت «ضابط قضایی» اعطا می‌کند، اعطا کردن چنین امتیازی به سازمانی که خود در معرض اتهامات گسترده‌ی فساد مالی و سیاسی‌ست مشخصا نشان می‌دهد که قصد قانونگذار برای جلوگیری از پولشویی و فساد مالی جدی نیست.
۳- با توجه به اینکه «شرایط رهبری» در قانون اساسی ایران، ملهم از موازین فقهی‌ست (مثلا تقوی، شجاعت و…) و با متدهای مدرن قابل سنجش و اندازه‌گیری نیست، و اعضای خبرگان نیز از میان فقهای همراستا با حکومت انتخاب می‌شوند، بنابراین جای تعجب نیست که نظارت بر «بقای شرایط رهبری» هم نظارتی صوری و غیر موشکافانه و غیرشفاف و مذهب محور است و احتمال عزل رهبر توسط این نهاد تقریبا وجود ندارد.