در اغلب ساختارهای دموکراتیک مرجعی برای نظارت بر اجرای قانون اساسی وجود دارد. وظیفه اصلی این مراجع حفظ و صیانت از اصول قانون اساسی چه در عرصه اجرا و چه در عرصه قانونگذاری است.
در ایران پس از شکل‌گیری مشروطه و بر اساس قانون اساسی آن، مجلس ملزم بود به تشکیل هیئتی پنج نفره از «فقهای متدین که مطلع از مقتضیات زمان» باشند، تا بر قوانین مصوب مجلس نظارت کنند که مبادا این قوانین مخالف اصول شرع اسلام باشد. در آن زمان مراجع شیعه باید ۲۰ نفر را به مجلس معرفی می‌کردند تا نمایندگان از میان آنان پنج نفر را به عنوان اعضای هیئت مذکور انتخاب کنند.
پس از سقوط نظام مشروطه سلطنتی و با آغاز نگارش قانون اساسی جمهوری اسلامی، تدوین کنندگان پیش‌نویس این قانون نهادی به عنوان «شورای نگهبان قانون اساسی» را در اصول قانون اساسی قرار دادند که در زمان بررسی نهایی به «شورای نگهبان» تغییر نام داد. این تغییر نام بی‌دلیل نبود:
طراحان نظام جمهوری اسلامی از همان روزها به دنبال ایجاد ساختار پیچیده‌ای بودند که شورای نگهبان باید در آن نقش مهمی را ایفا می‌کرد.
مهندسی نیروها و نهادهای سیاسی درون نظام و حذف چهره‌ها و جناح‌های اپوزیسیون نظام جمهوری اسلامی وظیفه خطیری بود که بر عهده این نهاد گذاشته شد. به عبارتی حتی وظیفه ذاتی این شورا یعنی حراست از قانون اساسی همواره با رویکردی سیاسی در خدمت مهندسی نظام قرار داشت.
شورای نگهبان از ۲۵ تیر ماه سال ۵۹ فعالیت خود را آغاز کرد. برای شروع بررسی نقش فعلی و سیر تحول شورای نگهبان، شاید اشاره به سخنان یکی از طراحان اصلی نظام کنونی سیاسی ایران بتواند روشن کننده بسیاری از زوایای پنهان ماجرا باشد، تا بتوان با درک بهتر از کارکرد اصلی آن و تغییر ماهیت تدریجی از”شورای نگهبان قانون اساسی” به “شورای نگهبان” امروز که وظیفه مهندسی نامحسوس انتخابات و جهت دهی هدفمند به مصوبات مجلس ایران را بر عهده دارد، تحلیل دقیق‌تری در مورد فعالیت این نهاد ارائه کرد.
اکبر هاشمی رفسنجانی، از طراحان اصلی نظام سیاسی کنونی ایران در خطبه های نماز جمعه ۱۱ فروردین ماه ۱۳۶۳ می‌گوید:
«در انتخابات گذشته، ما طرفمان (رقیبانمان) لیبرال‌ها بودند، یا منافقین (سازمان مجاهدین خلق) و ما یکپارچه بودیم، هر چه می‌شد ما به هر حال با آنها خوب نبودیم، اما این بار اکثرا نیروهای خط امام بودند، با سلیقه‌های مختلف آمدند و با هم مبارزه کردند. اگر بخواهد این حالت جدال مخصوص انتخابات ادامه پیدا کند برای بعد خطرات غیر‌قابل جبرانی پدید خواهد آمد.»
این سخنان اکبرهاشمی رفسنجانی تنها شش سال پس از وقوع انقلاب اسلامی بیان شده است، آن هم در شرایطی که جمهوری اسلامی توانسته بود در آن سال‌ها بخش عمده‌ای از اپوزیسیون جدی خود یعنی گروه‌های چپ مارکسیستی، مجاهدین خلق و ملی مذهبیون را به طور کامل از عرصه سیاسی حذف کند. اما همان‌طور که از سخنان هاشمی رفسنجانی برمی‌آید، می‌توان نتیجه گرفت مجموعه تصمیم‌گیران نظام به این حذفیات هم راضی نبوده و به تدریج تصمیم می‌گیرند نیروهای خودی را نیز یکدست‌تر کنند. نیروهایی که هاشمی رفسنجانی در سخنرانی خود از آنها به عنوان نیروهای خط امام یاد می‌کند و جدال میان آنان را منشاء خطراتی غیر قابل جبران بر می‌شمرد. همان اتفاقی که در سال‌های بعد جناح‌های برآمده از این جریان (نیروهای خط امام) نظیر اصلاح‌طلبان و اصول‌گرایان را روبه‌روی یکدیگر قرار می‌دهد.
به عبارتی طراحان نظام سیاسی ایران از همان سال‌ها معتقد به یک‌دست کردن نیروها در ساختار سیاسی بودند؛ همان شیوه‌ای که در سخنان این روزهای علی خامنه‌ای هم می‌توان مشاهده کرد: تأکید او بر پرهیز از ایجاد فضای دوقطبی در انتخابات، در حالی که ماهیت وجود انتخابات در یک ساختار دموکراتیک برای ایجاد دوقطبی‌ها به منظور تولید پویایی در ساختارهای سیاسی است اما رهبران جمهوری اسلامی همیشه تلاش کرده‌اند تا به منظور ایجاد حاشیه‌ای امن برای نهاد قدرت، قطب‌های متضاد خود را حذف کرده و شرایط را برای حکمرانی خود مهیا نگه دارند.
روح‌الله خمینی در سال ۱۳۶۵ و شش ماه پس از سخنرانی هاشمی رفسنجانی که به آن اشاره شد، در دیداری با اعضای شورای نگهبان می‌گوید:
«من با نهاد شورای نگهبان ۱۰۰ درصد موافقم و عقیده‌ام هست که باید قوی و همیشگی باشد، ولی حفظ شورا مقداری به دست خود شماست. برخورد شما باید به صورتی باشد که در آینده هم به این شورا صدمه نخورد. شما نباید فقط به فکر حالا باشید و بگویید آینده هرچه شد، باشد. شیاطین به تدریج کار می‌کنند. آمریکا برای ۵۰ سال آینده خود نقشه دارد. شما باید طوری فکر کنید که این شورا برای همیشه محفوظ بماند. رفتار شما باید به صورتی باشد که انتزاع نشود که شما در مقابل مجلس و دولت ایستاده‌اید. اینکه شما یکی و مجلس یکی، شما یکی و دولت یکی، ضرر می‌زند»
به عبارتی روح‌الله خمینی در این سخنان تلاش می‌کند شورای نگهبان را به سوی یک‌دست کردن نهادهای انتخابی سوق دهد گرچه که او همان‌طور که در ادامه خواهیم دید، نتوانست به اندازه جانشین خود در این امر موفق عمل کند.
مهندسی انتخابات برای حذف کامل رقیب
به این ترتیب وظیفه خطیر مهندسی نهادهای انتخابی از همان سال‌ها به عهده شورای نگهبان گذاشته می‌شود. شورای نگهبان اما در سال‌های بعد به بنیان‌گذاران خودش هم رحم نمی‌کند و تا حذف کامل آنها از عرصه‌های سیاسی به سود نهاد قدرت پیش می‌رود. شاید برجسته‌ترین قربانی شورای نگهبان، شخص هاشمی رفسنجانی باشد.
اما در سال‌های دهه ۶۰ هرچه از عمر این نهاد بیشتر گذشت، ضعف‌های آن نمایان‌تر شد و این نواقص در راستای نهادینه کردن قدرت به سود طیفی خاص از حاکمیت درون نظام، ترمیم شد.
بارزترین نمونه از این تضادها را می‌توان در ماجرای انتخابات مجلس سوم در حوزه انتخابیه شهر تهران مشاهده کرد. زمانی که نتایج آن انتخابات باب میل برخی از اعضای شورای نگهبان نبود و باعث شد ماه‌ها تصمیم‌گیری در مورد تأیید انتخابات توسط این نهاد به تعویق بیفتد تا جایی که درگیری لفظی میان روح‌الله خمینی و برخی اعضای این شورا بالا گرفت و منجر به نگارش نامه‌ای شد که در آن دستور به تشکیل کمیته‌ای جهت پیگیری «شکایات» داد. اما نکته جالب پاسخی است که محمد امامی کاشانی، از اعضای شورای نگهبان به روح‌الله خمینی داد. او در این نامه با گوشزد کردن این موضوع که رسیدگی به شکایات وظیفه هیئت‌های اجرایی و نظارت است، عملا اطلاعات حقوقی روح‌الله خمینی را به چالش کشید:
«در شرفیابی شورای نگهبان به محضر مقدستان عرض شد که حق قانونی شورای نگهبان است که هر تعداد صندوق را لازم دانستند، بازشماری نمایند و وظیفه قانونی نسبت به صندوق‌هایی که گزارشات ناظرین و بازرسین روی آنهاست در اولویت است اما در متن حکم حضرتعالی به جناب آقای انصاری، کلمه شکایت آمده است و لازم است عرض کنم شکایات در هیئت مشترک اجرایی و نظارت رسیدگی می‌شود اما نظارت شورای نگهبان در مقطع فعلی به گزارشات توجه می‌نماید. استدعا دارد نسبت به کلمه شکایت یا گزارش، رفع ابهام فرمایید.»
پس از این جوابیه آیت‌الله خمینی در سه نامه دیگر از شورای نگهبان می‌خواهد تا وضعیت شکایات و اعتراضات را مشخص کنند و در نهایت قائم مقام شورای نگهبان در یک نامه با متنی کاملا اداری، تأیید صحت انتخابات را به علت «امر» رهبری اعلام می‌کند.
به عبارتی متن این نامه و اصرار شورای نگهبان بر عدم تأیید انتخابات حکایت از اختلاف عمیق بعضی از اعضای این شورا با آیت‌الله خمینی داشت:
وزارت محترم کشور،
با توجه به ابلاغیه حضرت امام خمینی، رهبر معظم انقلاب اسلامی مدظله العالی مبنی بر احراز صحت انتخابات که در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی نیز قرائت شده است، حسب الامر معظم له صحت انتخابات سومین دوره مجلس شورای اسلامی حوزه انتخابیه شهرستان تهران اعلام می شود.
قائم مقام دبیر شورای نگهبان
اما وضعیت این شورا پس از مرگ آیت‌الله خمینی و در زمان زمام‌داری علی خامنه‌ای به کلی تغییر کرد. او بعد از انتصاب به رهبری می‌دانست که باید نهادهای حاکمیتی نظیر مجلس، شوراها، مجلس خبرگان و … را که اعضایشان با رأی مردم انتخاب می‌شوند، با روشی موثرتر از شیوه روح‌الله خمینی در اختیار داشته باشد. نفوذ کامل علی خامنه‌ای بر شورای نگهبان در زمانی که او به تازگی بر مسند رهبری تکیه کرد، مترادف بود با چینش تدریجی نهادهای انتخابی نظیر مجلس و حتی دولت.
شورایی که شش عضو فقیه آن به صورت مستقیم توسط علی خامنه‌ای انتخاب می‌شوند و شش عضو حقوق‌دان آن توسط رئیس قوه قضاییه‌ای که خود منصوب رهبر است، به مجلس معرفی می‌شوند و در نهایت مجلس که نمایندگان آن باید توسط همین فقها و حقوق‌دانان تأیید صلاحیت شوند، دست به انتخاب می‌زنند.
به عبارتی طراحان جمهوری اسلامی دایره‌ای طراحی کرده‌اند که تصمیم‌گیر بلامنازع آن ولی فقیه است که می‌تواند از این طریق تمام انتخابات را مهندسی کرده و عملا نهادهای قدرت را طبق نظر خود طراحی کند.
اما این شورا در جایی دیگر هم نگهبان منویات ولی فقیه است: نقش نظارتی این شورا بر مجلسی که تک تک اعضای آن از فیلتر نظارت استصوابی خود شورای نگهبان عبور کرده‌اند، عملا تبدیل به تضمینی بیشتر برای نهاد رهبری شده است تا از تصویب قوانینی که ممکن است اختیارات او و نهادهای قدرت تحت امرش را محدود کند، جلوگیری به عمل آورد.
برای روشن شدن این موضوع می‌توان به موارد متعددی از رد مصوبات مجلس توسط این نهاد اشاره کرد که در تعارض مستقیم یا غیرمستقیم با منافع نهادهای نزدیک به رهبر ایران بوده‌اند.
به طور مثال می‌توان به ماجرای تصویب لایحه الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان یافته (پالرمو) در مجلس ایران اشاره کرد. این لایحه پس از رد شورای نگهبان، به کمیسیون قضایی مجلس ارجاع داده شد و در ادامه نمایندگان مجلس از رهبر ایران در قالب یک نامه کسب تکلیف کردند.
علی خامنه ای در ۳۰ خرداد ماه ۱۳۹۷ در جمع نمایندگان مجلس ایران:
«این معاهدات ابتدا در اتاق‌های فکر قدرت‌های بزرگ و برای تأمین منافع و مصالح آنها پخت و پز می‌شود و سپس با پیوستن دولت‌های همسو یا دنباله‌رو یا مرعوب، شکلِ به ظاهر بین‌المللی می‌گیرد به گونه‌ای که اگر کشور مستقلی مانند ایران آنها را قبول نکند، او را مورد هجوم شدید قرار می‌دهند که مثلاً ۱۵۰ کشور پذیرفته‌اند، شما چطور آن را رد می‌کنید؟ همان‌گونه که درباره “برخی کنوانسیون‌های بین‌المللی اخیراً مطرح شده در مجلس” گفتیم، مجلس شورای اسلامی که رشید و بالغ و عاقل است، باید مستقلاً در موضوعاتی مثل مبارزه با تروریسم یا مبارزه با پولشویی قانونگذاری کند.»
او در ادامه می‌گوید:
«البته ممکن است برخی مفاد معاهدات بین‌المللی خوب باشد اما هیچ ضرورتی ندارد با استناد به این مفاد به کنوانسیون‌هایی بپیوندیم که از عمق اهداف آنها آگاه نیستیم یا می‌دانیم که مشکلاتی دارند.»
پیوستن ایران به این کنوانسیون اما می‌تواند به طور جدی منافع حکومت ایران را در منطقه تهدید کند و عملا به طور وسیعی از ارسال کمک‌های مالی ایران در قالب روابط مالی غیرشفاف به گروه‌هایی که جمهوری اسلامی آنها را محور مقاومت در منطقه می‌نامد جلوگیری به عمل بیاورد. از سویی نپیوستن ایران به این کنوانسیون مشکلات جدی در مراودات مالی این کشور با سایر کشورهای جهان به‌وجود خواهد آورد که می‌تواند در شرایط نابه‌سامان فعلی ایران تیر خلاصی بر پیکر نیمه جان اقتصاد ایران باشد.
در این شرایط علی خامنه‌ای با عاقل و بالغ خواندن نهادهایی نظیر مجلس و شورای نگهبان، به نوعی تبعات پیوستن به این معاهده را از دوش خود برداشته و تلاش می‌کند آن را تصمیم مجلس و شورای نگهبان جلوه دهد، در حالی که فشارهای نهاد ای تحت امر او نظیر سپاه پاسداران که سال‌ها مجری سیاست‌های توسعه طلبانه وی در منطقه بوده است، هیچ‌گاه اجازه پیوستن کامل ایران به معاهداتی از این دست را نخواهد داد.
بر این اساس به روشنی می‌توان دریافت شورایی که در ابتدا با الگوبرداری از نهادهای مدافع قانون اساسی در نظام‌های دمکراتیک به متن قانون اساسی اضافه شد، رفته رفته به نهادی تغییر ماهیت داد که مدافع بلامنازع نهاد قدرت در جمهوری اسلامی است و تضمین بقای قدرت را برای ولی فقیه، بالاتر از حراست از قانون اساسی می‌داند و به عبارتی این نهاد به شورای نگهبان قدرت مطلقه ولی فقیه تبدیل شده است.
- در همین زمینه