خوب و بد فدرالیسم در افغانستان

فدرالیسم در افغانستان هواداران و مخالفان سرسختی دارد و همواره بحثی زنده در میان روشنفکران افغان بوده است.

عده ای راه‌حل پایان منازعات میان گروه‌ها و اقوام مختلف و دست‌یابی به صلح و آرامشی پایدار را در فدرالیسم جستجو می‌کنند. برخی دیگر اما فدرالیسم را زمینه فروپاشی حکومت یکپارچه افغانستان می‌دانند.

با فاطمه امان کارشناس مسائل جنوب آسیا، در خصوص پیشینه طرح فدرالیسم، موافقان و مخالفان این طرح و نگاه کشورهای خارجی به اجرای احتمالی چنین طرحی در افغانستان، گفتگو کرده‌ایم.

طی سال‌های اخیر هر از گاه سخنی از طرح فدرالیسم در افغانستان شنیده شده است. سال‌ها پیش حزب وحدت اسلامی به عنوان حزبی شیعه  و یا ژنرال دوستم از رهبران قوم ازبک  نیز از چنین طرحی حمایت کرده بودند. امروزه چه گروه‌هایی در پی فدرالیسم در افغانستان هستند؟

فاطمه امان : مسئله فدرالیسم برای افغانستان طرح تازه‌ای نیست. از زمان سقوط طالبان بحث‌‌ها در این زمینه شروع شد که آیا افغانستان باید ساختار فدرالیسم را برگزیند یا نه. یوشکا فیشر وزیر امور خارجه وقت آلمان یکی از افرادی بود که اعتقاد داشت فدرالیسم تنها راهی است که می‌تواند به ثبات بیانجامد و منافع همه گروه‌ها را تامین کند.

کالین پاول وزیر امور خارجه وقت آمریکا و تعدادی دیگر هم از این طرح حمایت و آن را “قابل تصور” ارزیابی کردند. اما در همان زمان مخالفت‌های شدیدی هم با این طرح ابراز شد با این استدلال که فدرالیسم در افغانستان می‌تواند تلاش‌ها برای ثبات افغانستان را بی‌اثر کند و اصلا ممکن است به تنش‌ها و جنگ بیشتری بیانجامد.

یعنی این نگرانی بود که بحث فدرالیسم تداعی‌گر اتفاقات بالکان باشد و اساسا باعث شود که در داخل افغانستان مرزبندی‌ها بیشترشود و طبیعتا به تنش های بیشتر بیانجامد. مشکل دیگر این است که کمبود اصلی افغانستان در همه این سال‌ها نبود یک دولت مقتدر مرکزی بوده و نه برعکس آن. جنگ‌سالاران در همه این سال‌ها قدرت‌های پراکنده بوده‌اند در حالی که افغانستان به یک حکومت قابل و مقتدر نیاز داشت.

فاطمه امان: ایده فدرالیسم محبوبیت زیادی دارد ولی اجماع بر سر آن پس از سرنگونی طالبان بیشتر بود. آمریکایی‌ها هم نمی‌خواهند این طرح یکسره کار آنها شمرده شود و می‌دانند افغان‌ها باید در این زمینه به توافق برسند تا پایدار باشد.

به ژنرال دوستم و آقای محقق اشاره کردید. به طور کلی مواضع بسیاری از چهره‌های سیاسی افغانستان بر اساس اختلاف‌هایشان با دولت کرزای تعیین می‌شود. توجه کنید که برداشت واحدی از معنای فدرالیسم وجود ندارد.

بعضی‌ها فدرالیسم را با تجزیه افغانستان برابر می‌دانند و طبیعتا با آن مخالفت می‌کنند. در کشورهایی مثل افغانستان طرفداری یا رد یک نظریه بستگی به این دارد که از طرف چه کسی مطرح شده است.

اما حتی گذشته از این مسئله، گاه فرم‌های پیشنهادی فدرالیسم کاملا غیرعملی است. معیار مقایسه درباره سیستم فدرالیسم، نمونه‌هایی است که در کشورهای غربی وجود دارد و بر همین اساس این نمونه‌ها الزاما نمی‌توانند نمونه عملی برای افغانستان باشند.

 مدل‌های پیشنهاد شده فدرالیسم در افغانستان بر اساس قومیت، زبان یا اقتصاد هستند. یک مدل بر اساس تقسیم آب مناطقی است که رودخانه‌های اصلی افغانستان مثل هیرمند، پنجشیر، هریرود، کابل، آمو و کنر در آن قرار دارند. اصلا بعضی‌ها می خواهند بر همین شکل موجود که زیر نفوذ جنگ‌سالاران است تقسیم‌بندی شود.

گذشته از این نیروهایی که اشاره شد ، طالبان نیز هست و این گمانه وجود دارد که طرح فدرالیسم در افغانستان شاید بتواند نیروهای طالبان را نیز متمایل به زمین نهادن اسلحه و در امر سیاست مشارکت کند و شاید در برخی از مناطق افغانستان بتوانند حکومت‌های فدرالی تشکیل دهند، آیا به نظر شما می‌توان هیچ راه‌حلی برای آینده افغانستان (چه فدرالی چه متمرکز) بدون حضور طالبان متصور شد؟

واقعیت این است که نیروهای خارجی در افغانستان، سال‌ها طالبان را با القاعده یکی گرفتند. القاعده یک گروه تروریستی خارجی است که به دنبال سرپناه امن می‌گردد و بدون این سرپناه نمی‌تواند موجودیت خود را حفظ کند.

گروه‌های شبه‌نظامی نظیر القاعده تنها در شرایطی رشد می‌کنند که بی‌قانونی حاکم باشد و دولت مرکزی ضعیف باشد. برخلاف القاعده، طالبان یک گروه بومی افغان است. اتفاقا یکی از اشتباه‌های بزرگ نیروهای ائتلاف در افغانستان پس از سرنگونی طالبان این بود که تلاش زیادی برای جذب این نیروها و فاصله انداختن میان آنها و القاعده انجام نشد. اساسا به کسانی که از طالبان بریده بودند و در صدد پیوستن به حکومت جدید شدند، نه تنها روی خوشی نشان داده نشد بلکه به شدیدترین وضعی با آن‌ها برخورد شد و عده‌ای سر از گوانتانامو در آوردند.

 از سوی دیگر طالبان یک گروه و حزب منفعل و کوچک نیست. طالبان نماینده طرز فکر و طرز تلقی خاصی است که  در اواسط دهه نود میلادی به دلایل متعدد از جمله جنگ داخلی و در اوج بی‌قانونی و جنگ داخلی و وحشت ناامنی توانست به ویژه در ولایت‌های جنوبی افغانستان به عنوان گزینه قدرت سر برآورد. طالبان به دلایل وابستگی به پاکستان و مخالفت با پیشرفت اجتماعی و حقوق زنان و دختران در واقع حاصل انتخاب میان بد و بدتر از سوی مردم بود و به هر حال رژیم طالبان احتمالا بدترین رژیم تاریخ افغانستان بود.

به نظر من راه‌حل معقولی برای آینده سیاسی افغانستان بدون در نظر گرفتن طالبان وجود ندارد. اساسا طیف‌هایی از طالبان حتما ظرفیت جذب شدن در روند سیاسی افغانستان را دارند و اتفاقا یکی از اشتباه‌های بزرگ نیروهای ائتلاف این بود که کل جریان طالبان را یکدست و اصلاح‌ناپذیر  تصور کردند.

«بعضی‌ها فدرالیسم را با تجزیه افغانستان برابر می‌دانند و با آن مخالفت می‌کنند. در کشورهایی مثل افغانستان طرفداری یا رد یک نظریه بستگی به این دارد که از طرف چه کسی مطرح شده باشد. گاه فرم‌های پیشنهادی فدرالیسم کاملا غیرعملی و طبق مدل‌های غربی است.»

بر پایه همین نظر، تاسیس دفتر طالبان در قطر و جوابگو کردن آنها یک پدیده مثبت است. ایده‌آل این می‌بود که طالبان بتواند به صورت حزب سیاسی فعال شود و حتی در رقابت‌های انتخاباتی شرکت کند. البته متاسفانه این فرصت بارها از دست رفت. حکومت افغانستان عملا در کابل متمرکز ماند و به جای جوابگویی یا اعتراف به ناتوانی، همه ناکامی‌ها را به کشورهای خارجی نسبت داد.

 از سوی دیگر از جمله دلایلی که طالبان هنوز نتواسته به عنوان یک نیروی سیاسی مطرح شود، برداشت حامیان خارجی آنهاست که این گروه را فقط در بُعد نظامی موثر می‌بینند.  به واقع اگر طالبان امکان فعالیت سیاسی می‌یافت چه بسا که از سوی احزاب اسلامگرایی که بدنه حکومت کرزای را می‌سازند، از صحنه بیرون می‌شد.

گزینه فدرالیسم در میان متحدان بیرونی دولت افغانستان به ویژه، مقامات آمریکایی چقدر جدی گرفته می‌شود؟

واقعیت این است که تجزیه افغانستان از نظر غرب یک فاجعه محسوب می‌شود که به آسانی می‌تواند به کشورهای دیگر به ویژه پاکستان هم سرایت کند. ایده فدرالیسم محبوبیت زیادی دارد ولی این واقعیت هم در نظر گرفته می‌شود که برای این که بروند و سیستمی را در یک کشور ایجاد کنند، دیر شده است.

یعنی اگر پس از سرنگونی طالبان این اتفاق افتاده بود که اتفاقا اجماع بر سر آن بیشتر بود، امکان‌پذیر بود ولی الان نمی‌خواهند بانی و مسبب کاری باشند که چگونگی انجام آن به هیچ وجه معلوم نیست. دیگر این که آمریکایی‌ها نمی‌خواهند این طرح یکسره کار آمریکا شمرده شود و می‌دانند افغان‌ها باید در این زمینه به توافق برسند تا پایدار باشد.

به تاثیر فدرالیسم احتمالی افغانستان بر همسایگان این کشور اشاره کردید ، افغانستان هنوز کشور ضعیفی است با زیر ساخت‌های ویران و همسایگانی که آشکارا در وضعیت داخلی این کشور دستی دارند و به دنبال نفوذ هستند. آیا اجرای فدرالیسم موجب گسترش نفوذ کشورهای خارجی در این مناطق نمی‌شود؟

افغانستان چهار منطقه جغرافیایی- قومی اصلی دارد: یک – جنوب و شرق که کابل را هم در بر می‌گیرد. این منطقه بزرگترین جمعیت پشتون یعنی بزرگترین جمعیت قومی افغانستان را با 38 درصد در بر می‌گیرد. البته جمعیت پشتون از این زیادتر است ولی این منطقه خاص افغانستان که بالاترین جمعیت پشتون را دارد، به طور سنتی و تاریخی و فرهنگی به پاکستان نزدیک است.

 در عین حال پشتون‌ها در همه مراکز عمده قدرت مثل کابل، مزار شریف، هرات، و قندوز حضور فعال دارند و بر منابع اقتصادی تسلط دارند. دو – شمال شرقی تاجیک است که با۲۰ تا ۲۵  درصد منطقه نفوذ ائتلاف شمال را تشکیل می‌دهد که به طور سنتی دستگاه اداری را در اختیار داشته‌اند و به تاجیکستان نزدیک است. سه- غرب افغانستان به خصوص هرات، هزاره‌ها هستند که ۲۰ تا ۲۵  درصد جمعیت را تشکیل می‌دهند و به ایران نزدیک است. چهار- شمال افغانستان ازبک‌ها و گروه‌های قومی دیگر هستند که ۱۲ تا ۲۵  درصد جمعیت را تشکیل می‌دهد و از نظر فرهنگی و زبان به کشورهای آسیای میانه نزدیکند.

 اتفاقا نگرانی که در میان مخالفان فدرالیسم در افغانستان وجود دارد، همین موضوع احتمال گسترش نفوذ کشورهای همسایه و پیچیده‌تر شدن شرایط کشور است. عربستان سعودی هم در این سال‌ها در رابطه با افغانستان فعال بوده که گاه به تلاش این کشور برای جلوگیری از آنچه گسترش نفوذ ایران در افغانستان ارزیابی می‌کرده، متهم شده است.

«در کشور چندقومی و چندزبانی مثل افغانستان که دهه‌ها درگیر جنگ‌های داخلی بوده و کشورهای خارجی به وضوح در آن دخالت فعال داشته‌اند، فدرالیسم می‌تواند باعث پراکندگی هر چه بیشتر شود. فدرالی شدن در جایی که حکومت مرکزی از اقتدار کافی برخوردار نیست، باعت یکپارچگی هر چه بیشتر نمی‌شود.»

با همه این‌ها  درباره فدرالیسم باید به طور کلی گفت که این سیستم به خودی خود باعث نفوذ کشورهای خارجی نمی‌شود.  نمونه‌های موفق آن در کشورهایی صورت گرفته که تجربه دمکراسی وجود دارد و اصولا دمکراسی نهادینه شده است. در کشور چندقومی و چندین زبانی مثل افغانستان که دهه‌ها درگیر جنگ‌های داخلی بوده و کشورهای خارجی به وضوح در آن دخالت فعال داشته‌اند، فدرالیسم می‌تواند باعث پراکندگی هر چه بیشتر شود. فدرالی شدن در جایی که حکومت مرکزی از اقتدار کافی برخوردار نیست، باعت یکپارچگی هر چه بیشتر کشور نمی‌شود.

به طور مشخص ارزیابی شما از موضع دو کشور همسایه و پرقدرت ایران و پاکستان در قبال فدرالیسم در افغانستان چیست؟

میان ایران و پاکستان و رابطه این دو کشور با افغانستان تفاوت اساسی وجود دارد. ایران از یک افغانستان باثبات، به شرطی که مورد استفاده نیروهای خارجی علیه ایران قرار نگیرد، بهره می‌برد. نزدیکی ایران با تندروها و گروه‌های افراطی در همه این مدت بیشتر در راستای فراهم کردن مواد منفجره یا اسلحه برای شورشیان از جمله طالبان بوده تا وضعیت را برای نیروهای آمریکا در افغانستان دشوار کند و به این ترتیب به خیال خود احتمال استفاده از افغانستان برای حمله به ایران را کاهش دهد.

در همه این مدت تلاش ایران این بوده که به اصطلاح ردپای روشنی به جا نگذارد. اما بعید می‌دانم اگر قرار باشد طالبان در حکومت آینده افغانستان شرکت داشته باشد، ایران در تلاش بهبود مناسباتش با طالبان برنیاید. واقعیت این است که ایران به علت سرمایه گذاری‌های گسترده در افغانستان در تلاش برخواهد آمد که خود را برای هر گونه حکومت و نظام آینده افغانستان آماده کند، چه فدرالی و چه مرکزی.

 ایران در همه این سال‌ها به شیوه‌های مختلف تلاش کرده نفوذ خود را در افغانستان گسترش دهد و البته تمرکزش بر افزایش قدرت نرم در افغانستان بوده. ایران در همان حال که با دولت مرکزی روابط نزدیک داشته، قدرت نرم خود را در زمینه‌های مختلف به ویژه زوایای فرهنگی و اقتصادی گسترش داده و در عین حال روابط خود را با جنگ‌سالاران مناطق مختلف هم نزدیک نگه داشته است. یعنی اساسا به این علت که بسیاری از جنگ‌سالاران سال‌های زیادی را در ایران به سر بردند و بعد از جنگ و بازگشت به کشورشان همچنان ارتباط خود را با ایران نگه داشتند، برای ایران این امکان فراهم شده که شبکه‌های خود را در مناطق مختلف افغانستان پراکنده کند.

  رابطه بین افغانستان و پاکستان  حکایت دیگری است. بین این دو کشور اختلاف تاریخی جدی وجود دارد که مبنای بی‌اعتمادی فوق‌العاده میان دو کشور است. میان دو کشور اختلاف ارضی دیرینه وجود دارد.

موضوعی که الان به طور جدی مطرح و باعث بدگمانی است، این است که پاکستان به شدت از موضوع فدرالیسم و به طور مشخص واگذاری چند منطقه به طالبان حمایت می‌کند. اتفاقا همین مساله بی‌اعتمادی ها را به فدرالیسم دامن زده است.

حالا این ماجرا یک طرف، اما موضوع بی‌اعتمادی و تنش‌های ریشه‌دار و اختلاف‌های اساسی با پاکستان یک موضوع مطرح و حاد است. واقعیت این است که مذاکره با طالبان آنقدر برای بسیاری افغان‌ها ناخوشایند نیست که دخالت پاکستان در این موضوع. در هر حالت به علت پیشینه بی‌اعتمادی موجود میان افغانستان و پاکستان، هر پیشنهادی که پاکستان جزو طرفداران آن باشد، موجب بدگمانی افغان‌هاست.

 موضوع تقسیم قدرت با طالبان که پاکستان هم سعی در پیشبرد آن دارد، با همین مشکل روبروست و افغان‌ها، دست‌کم منابع نزدیک به دولت افغانستان و آقای کرزای، معتقدند فدرالیسم  مورد نظر پاکستان همان هدف و نیتی را دنبال می‌کند که زمانی که پاکستان از طالبان به عنوان عامل(پروکسی) استفاده می‌کرد.

 افغان‌ها دایره نفوذ پاکستان بر طالبان را بسیار وسیع می‌بینند و حتی رییس ستاد مشترک ارتش افغانستان ژنرال شیرمحمد کریمی اخیرا گفت اگر پاکستانی‌ها اراده کنند، در عرض چند هفته درگیری‌ها در افغانستان تمام می‌شود. البته این اظهارنظر مبالغه‌آمیز است ولی وسعت بدبینی افغان‌ها به حکومت پاکستان را می‌رساند. ماجرای مذاکره با طالبان در قطر هم که اخیرا پیش آمد و افتتاح دفتر طالبان و بالا رفتن پرچم طالبان، آقای کرزای را بسیار برآشفت و البته الان مساله پیچیده‌تر از گذشته کرده است.

پیچیده برای دولت آقای کرزای؟

خوب بله. آقای کرزای از انتخابات بعدی سال آینده دیگر رییس جمهوری افغانستان نخواهد بود ولی همه تلاشش این است که قدرت خود را به نحوی حفظ کند و دامنه نفوذ خود را گسترش دهد. موضوع این است که طالبان حاضر است با آمریکایی‌ها به مذاکره بنشیند اما با کرزای نه. از طرفی آقای کرزای می‌خواهد بخش اصلی هر گونه مذاکره‌ای با طالبان باشد و احساس می‌کند مذاکره‌ای که آمریکایی‌ها و طالبان بر سر آن به توافق برسند دامنه قدرت و نفوذ او را در آینده تهدید خواهد کرد و از این جهت شدیدا با آن مخالف است.

«افغانستان یک قانون اساسی دارد که لازم است عمل به آن در فرهنگ مردم هم نهادینه شود. بر این اساس می‌توان چیزی میان فدرالیسم و مرکزیت ایجاد کرد. مثلا می‌توان اختیارات ولایت‌های مختلف را افزایش داد تا صلاحیت قانونگذاری بیشتری پیدا کنند.»

یعنی دولت کرزای بر این گمان است که میان آمریکایی‌ها و طالبان سر و سری وجود دارد و اتفاقا طالبان هم به عمد می‌خواهد این برداشت و تصویر را از خود به جا بگذارد. آقای کرزای هر وقت از هر جا کم می آورد به احساسات ناسیونالیستی مردم افغانستان رجوع می‌کند و این که غرب می‌خواهد افغانستان را تجزیه کند و به طالبان برگرداند.

دیگر این که تلاش زیادی می‌شود از سوی مخالفان فدرالیسم که فدرالیسم را معادل تجزیه قلمداد کنند. یعنی اگر واقعیت تمرکز بیش از حد قدرت در دست حکومت مرکزی و شخص اول کشور را نمی شود نادیده گرفت، این نکته را هم که فدرالیسم در افغانستان نمایندگان سیاسی خوب ندارد (و به مجرد مطرح شدن بحث فدرالیسم، معادل ملوک الطوایفی و “تیول” آن به ذهن می‌آید)، نباید نادیده گرفت.

پس نمی‌توان انتظار داشت که حرکت به سمت فدرالیسم در افغانستان الزاما موجب آرامش و صلح در افغانستان شود. آیا می‌توان مانع اصلی را پراکندگی کم‌نظیر قوم‌های مختلف در افغانستان دانست؟

این هم مسئله مهمی ست. شما ببینید تقسیم افغانستان بر پایه قومیت و زبان تقریبا غیرممکن است. تاجیک‌ها از ولایت کاپیسا تا هرات در غرب افغانستان پراکنده هستند. هزاره‌ها از غزنی، تا وردک و اورازگان در کنار پشتون‌ها زندگی می‌کنند. ازبک‌ها در کنار تاجیک‌ها، هزاره‌ها، ترکمن‌ها و پشتون‌ها در شمال افغانستان زندگی می‌کنند.

پس می‌بینیم که تقسیم افغانستان بر اساس قومیت و زبان غیرممکن است. تازه این که چه کسی صلاحیت تصمیم‌گیری در این زمینه را داشته باشد خودش مسئله تنش‌آفرین دیگری است. بنابراین پیچیدگی قومی و زبانی در سراسر افغانستان مانع از آن می‌شود که بتوان تصور کرد فدرالیسم قرار است از کجا شروع و به کجا ختم شود.

آیا با این حال طرحی هست که بتواند نیازهای همه گروه‌های افغان را در برگیرد و از سوی مانع فروپاشی افغانستان یک‌پارچه شود؟

متاسفانه خیلی از فرصت‌ها در این سیزده سال از دست رفته است. بخشی به علت فساد گسترده حکومتی و بخشی به علت ندانم‌کاری‌های گسترده نیروهای خارجی در افغانستان. اما بخشی از این نارسایی‌ها به ساختار شدیدا قبیله‌ای افغانستان بازمی‌گردد. یعنی قوم پشتون را در نظر بگیرید که خودش دست‌کم به هفت قبیله دورانی، غلزای، منگل، مومند، صافی، جزی، ماموند تقسیم می‌شود و در این قبیله‌ها اتوریته نهایی بزرگان قوم هستند.

 اداره همه این‌ها توسط حکومت مرکزی کاری بس مشکل و در عین حال غیرعملی ست. این یک طرف. اما طرف دیگر این است که افغان‌ها از هر قومی خود را افغان و شهروند افغانستان می‌دانند. با وجود همه درگیری‌های گسترده، هیچ قومی تا به حال برای جدا شدن و تجزیه افغانستان تلاش نکرده. بنابراین یک حس ناسیونالیستی هم موجود است و همین نکته ممکن است بتواند به اجماعی برسد.

 افغانستان یک قانون اساسی دارد که لازم است عمل به آن در فرهنگ مردم هم نهادینه شود. بر این اساس می‌توان چیزی میان فدرالیسم و مرکزیت ایجاد کرد. مثلا می‌توان اختیارات ولایت‌های مختلف را افزایش داد. یعنی این ولایت‌ها صلاحیت قانونگذاری بیشتری پیدا کنند. شهردارها، والی‌ها و استاندارها انتخابی بشوند و نه از طرف حکومت مرکزی منصوب.

دوم، دولت آشتی ملی که طالبان جزیی از آن است. چه بسا طالبان با جذب در حیات سیستم افغانستان، بتواند متحول‌تر هم بشود. البته باید گفت با وجود آن که طالبان نسبت به زمانی که در قدرت بود متحول شده است، اما تا بدیل سیاسی شدن فاصله زیادی دارد.