سنگ بزرگ در بودجه همیشه نشانه نزدن است. گزارش دیوان محاسبات مجلس شورای اسلامی در مورد وضعیت اجرای قانون بودجه ۱۴۰۰ که روز چهارشنبه ۱۶ تیرماه منتشر شد نشان می‌دهد که در مدت زمان اجرای بودجه برای ۴۴ درصد از مصارف بودجه حدود ۲۷ درصد منابع وجود داشته است. به عبارت دیگر بودجه تاکنون با حدود ۴۰ درصد کسری عملیاتی شده است.
اگر بودجه حدود هزار و ۲۷۰ میلیارد تومانی سال ۱۴۰۰ به همین منوال عملیاتی شود، کسری بودجه در انتهای سال به رقم بی‌سابقه ۴۵۰ تا ۵۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد رسید. بن بست برجام و بی‌نتیجه ماندن گفتگوها بر سر احیای توافق هسته‌ای کم کم خودش را نشان می‌دهد. درآمدها تحقق نمی‌یابند و مصارف بدون منبع تامین مانده است.
در هفته‌های گذشته، محمدرضا پور ابراهیمی، رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس هم گفته بود که بودجه ۱۴۰۰ کسری ۴۰۰ هزار میلیارد تومانی خواهد داشت. او منابع پایدار بودجه کنونی را ۴۰ درصد اعلام کرد. به بیان دیگر ۶۰ درصد از منابع بودجه متکی به درآمدهایی است که تحقق آن‌ها قطعیتی ندارد. این همان مرز ورشکستگی بودجه است. در فقدان چشم‌اندازی برای تبدیل درآمدهای ناپایدار به پایدار، سرریز کسری بودجه در افزایش تورم، کاهش ارزش پول ملی و توسعه رکود خود را نشان خواهد داد.
گزارش دیوان محاسبات چه می‌گوید؟
دیوان محاسبات در گزارش خود از اجرای بودجه ۱۴۰۰ نوشته است که «از مجموعه ۱۱۶ تبصره، بند و جز از احکام بودجه سال جاری، تا پایان اردیبهشت ماه فقط ۱۳ حکم (معادل ۱۱ درصد) در موعد مقرر به صورت کامل اجرا شده است و ۴۵ حکم (معادل ۳۹ درصد) ناقص اجرا شده و ۵۸ حکم (معادل ۵۰ درصد) کلاً اجرا نشده است.»
۶۰ درصد از منابع بودجه متکی به درآمدهایی است که تحقق آن‌ها قطعیتی ندارد.
بخش دیگری از گزارش دیوان محاسبات نشان می‌دهد که «طی ۲ ماه ابتدایی سال جاری، ۲۷ درصد منابع بودجه‌ای محقق شده که در مقابل ۴۴ درصد مصارف، حکایت از کسری بودجه در ابتدای سال می‌دهد و عدم تغییر در تحقق منابع و ادامه این رویه، به کسری بودجه شدید در پایان سال مالی کشور منجر خواهد شد.»
بررسی‌های دیوان محاسبات در موضوع درآمدهای مالیاتی حکایت از آن دارد که تا پایان اردیبهشت ماه نزدیک به ۸۵ درصد از درآمدهای مالیاتی محقق شده است و نمودارها در این بخش نسبت به مدت مشابه سال قبل، حدود ۶۴ درصد رشد را نشان می‌دهند.
کسری بودجه از کجا آمد؟
بودجه ۱۴۰۰ دو منبع درآمدی به‌شدت ناپایدار دارد. یکی نفت و دیگری اوراق قرضه.
کسانی که با اصطلاحات بودجه‌ای آشنایی کمتری دارند ممکن است با دیدن قانون بودجه نتوانند به راحتی نگاه دولت به نفت را در بودجه دریابند. در بودجه‌ریزی سالیانه، منابع حاصل از فروش نفت در سرفصل «منابع عمومی دولت از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» وارد می‌شود. دولت در سال ۱۴۰۰ درامدی بالغ بر ۳۵۰ هزار میلیارد تومان را به فروش نفت اختصاص داده است. این میزان درآمد بر اساس فروش ۲ میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه نفت ۴۰ دلاری و با نرخ تسعیر ۱۷ هزار تومانی دلار تعیین شده است.
البته دولت در لایحه بودجه‌اش این رقم را ۲۵۲ هزار میلیارد تومان و نرخ تسعیر را ۱۱ هزار و ۵۰۰ تومان در نظر گرفته بود که مجلس با افزایش سقف بودجه آن را به رقم دست‌نیافتنی‌تر ۳۵۰ هزار میلیارد تومان افزایش داد.
فروش دو میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه نفت در روز از همان ابتدای انتشار لایحه بودجه در آذرماه ۱۴۰۰ محل انتقاد بود. دولت در زمانی این تخمین رویایی از فروش نفت را روی کاغذ آورد که در ۶ ماهه نخست ۱۳۹۹ تنها توانسته بود روزانه ۵۰۰ هزار بشکه نفت بفروشد.
در بودجه ۱۳۹۹ میزان فروش نفت ۱ میلیون و ۱۰۰ هزار بشکه در نظر گرفته شده بود که با عدم تحقق آن کسری بودجه ۲۸۰ هزار میلیارد تومانی اتفاق افتاد.
پیش‌بینی ۲ میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه نفت برای ۱۴۰۰ به آن معنا بود که جمهوری اسلامی مطمئن است که به سرعت تحریم‌های نفتی آمریکا برداشته می‌شود. اتفاقی که هنوز رخ نداده است.
اما پاسخ حسن روحانی به منتقدان سهم نفت در بودجه چه بود؟ حسن روحانی گفت که میزان دو میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه آرزوی دولت نیست و منطبق بر واقعیت است و پیش‌بینی دولت فروش نفت حتی بیش از این مقدار است.
بخش ناپایدار درآمدی دیگر در بودجه ۱۴۰۰ اتکای حدود ۴۰۰ هزار میلیارد تومان از بودجه به اوراق قرضه، عدم واریز سهم صندوق توسعه ملی از فروش نفت و عملیات تسعیر ارز است. دولت در دو سال گذشته بخش مهمی از منابع بودجه را با استفاده از فروش اوراق قرضه و استقراض از صندوق توسعه ملی تامین کرده است.
در بودجه ۱۳۹۹ میزان فروش نفت ۱ میلیون و ۱۰۰ هزار بشکه در نظر گرفته شده بود که با عدم تحقق آن کسری بودجه ۲۸۰ هزار میلیارد تومانی اتفاق افتاد. در بودجه سال جاری فروش ۲ میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه نفت در روز پیش‌بینی شده است.
در هفته‌های گذشته اخبار متعددی منتشر شد که امسال اوراق قرضه دولتی بدون مشتری مانده است. این به آن معنا است که دولت برای این بخش از بودجه نیز نتوانسته تدبیری بیندیشد.
۷۵۰ هزار میلیارد تومان از بودجه هزار و ۲۰۰ هزار میلیارد تومانی سال جاری متکی بر این دو منبع به شدت ناپایدار و متکی به رفع تحریم است که در بهترین حالت ۴۰ درصد آن محقق خواهد شد.
شکست بودجه دوسقفی
در بودجه ۱۴۰۰ از سرجمع هزار و ۲۷۰ هزار میلیارد تومان بودجه عمومی، دولت اجازه خواهد داشت حدود ۹۳۸ هزار میلیارد تومان از ردیف‌های هزینه‌ای را عملیاتی کند. اجرای ردیف‌های باقی‌مانده که سرجمع آن‌ها ۳۴۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود به شش‌ماهه دوم سال ۱۴۰۰ موکول می‌شود.
اجرای این ردیف‌های هزینه‌ای پس از آن صورت خواهد گرفت که دولت براساس اسناد واریزی به خزانه در شش ماه نخست، درآمد پیش‌بینی‌شده برای تامین این ردیف‌ها را مقدور بداند.
بودجه دوسقفی زمانی برقرار می‌شود که دولت یا مجلس نسبت به منابع درآمدی پایدار بودجه اطمینان خاطر نداشته باشند. به بیان دیگر وقتی در ردیف‌های درآمدی بودجه، منابع ناپایدار وجود داشته باشد، قانونگذار با تفکیک منابع پایدار از منابع ناپایدار یک سقف درآمد-هزینه برای سناریوی بدبینانه و یک سقف دیگر برای سناریوی خوشبینانه (تحقق همه منابع درآمدی) در نظر می‌گیرد.
حال و با عدم تحقق سقف نخست بودجه مشخص است که سقف دوم باید کنار گذاشته شود وگرنه کسری بودجه به رقم حدود ۷۰۰ هزار میلیارد تومان بالغ خواهد شد. به نظر می‌رسد آنچنان که پیش‌بینی می شد مجلس و دولت اینده باید سقف سومی برای بودجه تعیین کنند که این سقف سوم کوتاه‌تر از سقف نخست و با انقیاض در مصارف شکل می‌گیرد.
یک تجربه: بودجه دوسقفی ۱۳۹۸ چگونه سه‌سقفی شد؟
جمهوری اسلامی در سال ۱۳۹۸ نیز با وضعیتی مشابه روبه‌رو بود. به دلیل خروج آمریکا از برجام و لغو تمامی معافیت‌ها برای فروش نفت از روز ۱۳ آبان ۱۳۹۷، دولت و مجلس تخمین روشنی از میزان درآمد کشور در سال ۹۸ نداشتند. بر این اساس دو سقف ۴۰۷ هزار میلیارد تومانی و ۴۴۷ هزار میلیارد تومانی برای بودجه بسته شد. این ۴۰ هزار میلیارد تومان اختلاف که سقف دوم را شکل داده بود به معافیت یا عدم معافیت از الزام دولت برای واریز ۲۰ درصد از درآمدهای نفتی به حساب صندوق توسعه ملی باز می‌گشت.
اما این بودجه دوسقفی چگونه اجرا شد؟ خیلی زود مشخص شد که حتی سناریوی بدبینانه هم مجال تحقق ندارد. در اردیبهشت ۹۸ و در حالی که هنوز احکام و دستورالعمل‌های بودجه به دستگاه‌ها ابلاغ نشده بود، دولت سناریوی بدبینانه در مورد سقف بودجه را به میزان ۱۴ هزار میلیارد تومان کاهش داد و آن را ۳۸۶ هزار میلیارد تومان و به اندازه بودجه سال ۹۷ تعیین کرد.
به بیان دیگر سقف سوم و به مراتب بدبینانه‌تری برای بودجه ایجاد شد. دو ماه پس از این تصمیم دولت مشخص شد که منابع درآمدی با وجود انقباض ۱۴ هزار میلیارد تومانی باز هم محقق نخواهد شد. در مرداد ۹۸ شورای عالی هماهنگی سران سه‌قوه براساس پیشنهاد بانک مرکزی تشکیل جلسه داد و به دولت مجوز داد که حدود ۱۵۰ هزار میلیارد تومان از طریق برداشت از صندوق توسعه ملی، فروش اوراق قرضه و برداشت از حساب ذخیره ارزی به منابع بودجه بیفزاید.
این تصمیم سران قوا براساس تخمینی بود که سازمان برنامه و بودجه از وضعیت کسری بودجه در آن سال اعلام کرده بود. سازمان برنامه بودجه با توجه به حذف درآمدهای نفتی و بلوکه‌شدن منابع مالی در کشورهای خریدار نفت گفته بود که حدود ۱۵۰ هزار میلیارد تومان از سقف سوم یا بدبینانه‌ترین سناریو هم کسری خواهد داشت. به بیان دیگر اگر قرار بر اصلاح قانون بودجه بود باید مجددا سقف چهارمی برای بودجه تعیین می‌شد و بودجه ۱۳۹۸ به ۲۳۶ هزار میلیارد تومان کاهش می‌یافت. در هر صورت مصوبه سران سه قوه مانع از کاهش بیشتر سقف بودجه شد و کسری منابع درآمدی از طریق استقراض جبران شد.
اقتصاد ایران هنوز از تبعات بودجه سه‌سقفی ۹۸، کسری انباشته آن و سرریز این کسری به بودجه ۹۹ (حدود ۲۸۰ هزار میلیارد توان) و متعاقبا ۱۴۰۰ رهایی نیافته است. تبعات این کسری انباشته در سال‌های آینده بیش از هر جای دیگر در سفره طبقات محروم خود را نشان خواهد داد. بودجه دو سقفی ۱۴۰۰ در صورتی به سرنوشت شکست‌خورده بودجه سه‌سقفی ۱۳۹۸ دچار نخواهد شد که یا دولت به سرعت به توافقی بزرگ با طرف‌های غربی دست یابد و یا از منبعی نامشخص درآمدی سرشار به دست‌آورد و سرمایه‌های خارجی هم به ایران سرازیر شود. تنها در این صورت است که درآمد دولت به مرز ۱۳۰۰ هزار میلیارد تومان نزدیک خواهد شد. اگر چنین نشود مانند سال ۹۸ باید منتظر سقف سوم بودجه یعنی اصلاح انقباضی سناریوی بدبینانه ۹۳۸ هزار میلیارد تومانی و سقوط منابع بودجه به سقف حدود ۷۰۰ هزار میلیارد تومان بود.