براثر ریزش معدن زغال سنگ کلاریز در استان سمنان، یک کارگر مصدوم شد، چهار کارگر بر اثر ریزش آوار یک ساختمان در حال ساخت زخمی شدند، سه کارگر در آتش سوزی موتورخانه آکادمی ملی المپیک در خیابان سئول تهران کشته شدند، بر اثر فرو ریختن دیوار یک سیلوی گندم در شهرستان مرند چهار کارگر در زیر آوار مدفون شدند که جسد یکی از آن‌ها پیدا شد و کارگر یک واحد تولیدی در زرندیه اراک بر اثر برق‌گرفتگی کشته و زخمی شد…هنوز این سرویس حوادث است که خانه اول تیتر این اتفاقات است و به نظر می رسد خلأیی در فضای رسانه ای در مواجهه با حوادث ناشی از کار وجود دارد و آن تحلیل حقوقی یا نگاه حقوقی به حوادث ناشی از کار است. اهمیت حادثه ناشی از کار جدا از بار مالی فراوانی که برای افراد، خانواده ها، شرکت ها و سازمان ها می آورد، در سطح کلان می تواند دارای ابعاد اجتماعی و سیاسی وسیعی نیز شود. نمونه های حوادث ناشی از کاری که در صدر اخبار رسانه‌های جهان قرار گرفته و از یک حادثه صرف کاری به یک اتفاق اجتماعی و سیاسی تبدیل شده اند، کم نبوده است:
انفجار سکوی نفتی در خلیج مکزیک، ۶۹ روز به دام افتادن ۳۳ معدنکار در معدن سن‌خوزه در کشور شیلی ناشی از ریزش تونل و فاجعه انفجار نیروگاه برق هسته‌ای فوکوشیما در کشور ژاپن ناشی از زلزله و سونامی رخ‌داده که تخمین زده شد سبب از دست رفتن ۳/۳ تا ۲/۵ از تولید ناخالص داخلی(GDP) کشور ژاپن درآن سال شده است و تلاش های نافرجام نجات معدنکاران در کشورهای نیوزلند، پرو، چین و..اما همواره تحلیل حقوقی حوادث ناشی از کار چه در سطح داخلی و چه بین المللی کمرنگ بوده و در حد و اندازه یک خبر داغ ناراحت‌کننده و بحران های اجتماعی و شهری ناشی از آن باقی مانده است. در حوزه داخلی یکی از زاویه‌های آموزشی و تحلیلی این موضوع نگاه حقوقی به مسئولیت کارفرمایان در حوادث ناشی از کار است.
تعریف حوادث ناشی از کار
مطابق ماده ۶۰ قانون تامین اجتماعی حوادث ناشی از کار حوادثی است که در حین انجام وظیفه و به سبب آن برای بیمه شده اتفاق می‌افتد. مقصود از حین انجام وظیفه تمام اوقاتی است که بیمه شده در کارگاه یا موسسات وابسته یا ساختمان‌ها و محوطه آن مشغول کار بوده یا به دستور کارفرما در خارج از محوطه کارگاه عهده دار انجام ماموریتی باشد. اوقات مراجعه به درمانگاه یا بیمارستان و برای معالجات درمانی و توانبخشی و اوقات رفت و برگشت بیمه شده از منزل به کارگاه جز اوقات انجام وظیفه محسوب می‌شود،مشروط بر اینکه درزمان عادی رفت و برگشت به کارگاه اتفاق افتاده باشد. حوادثی که برای بیمه شده حین اقدام برای نجات سایر بیمه شدگان و مساعدت به آنان اتفاق می‌افتد، حادثه ناشی از کار محسوب می‌شود.
بند هشت ماده دو قانون تامين اجتماعي درتعريف حادثه آورده است : حادثه ازلحاظ اين قانون اتفاقي است پيش بيني نشده كه تحت تاثير عامل يا عوامل خارجي در اثر عمل يا اتفاق ناگهاني رخ مي دهدو موجب صدماتي بر جسم يا روان بيمه شده مي‌شود.
مسئولیت کارفرما پیش از حادثه
مطلابق ماده ۹۱ قانون کار كارفرمایان و مسئولان تمام واحدهای موضوع ماده ۸۵ این قانون مكلفند براساس مصوبات شورای عالی حفاظت فنی برای تامین حفاظت و سلامت و بهداشت كارگران در محیط كار، وسایل و امكانات لازم را تهیه و در اختیار آنان قرار داده و چگونگی كاربرد وسایل فوق‌الذكر را به آنان بیاموزند و در خصوص رعایت مقررات حفاظتی و بهداشتی نظارت كنند. افراد مذكور نیز ملزم به استفاده و نگهداری از وسایل حفاظتی و بهداشتی فردی و اجرای دستورالعمل‌های مربوط كارگاه هستند.
بنابر این مطابق مفاد ماده ۹۱قانون کار، سه وظیفه برای کارفرما مقرر شده است:
تهیه : بر اساس مصوبات شورای عالی حفاظت فنی برای تامین حفاظت و سلامت وبهداشت کارگران در محیط کار، وسایل و امکانات لازم را تهیه و دراختیارآنان قرار دهد.
آموزش: چگونگی کاربرد وسایل فوق الذکررا به آنان بیاموزند.
نظارت: در خصوص رعایت مقررات حفاظتی و بهداشتی نظارت كنند. اما آنچه که کارفرمایان خود را از مسئولیت پذیرفتن آن مبری می دانند، آموزش و نظارت است و با تهیه و در اختیار قراردادن وسایل و امکانات لازم، دیگر کارفرما مسئولیتی در قبال کار کارگر نمی‌پذیرد. این درحالی است که بیشتر آمار حوادث ناشی از کار از ناکارآمد بودن و فلج بودن بخش آموزش و نظارت در کارگاه نشات می گیرد. با این حال بسیاری از تحقیقات نشان داده است که نگرانی اقتصادی کارفرمایان از آموزش و نظارت چندان هم به صرفه نیست و آموزش و نظارت در کارگاه می تواند در یک نگاه کلان منافع اقتصادی کارفرما را نیز تامین کند. بر اساس آخرین مطالعات و تحقیقات انجام شده توسط سازمان بین المللی تامین اجتماعی (ISSA) سرمایه گذاری در زمینه پیشگیری در زمینه ایمنی و بهداشت کار در بنگاه های اقتصادی نشان می دهد حداقل نرخ منافع حاصل از سرمایه گذاری در این زمینه برابر ۲/۲ واحد به ازای هر واحد سرمایه گذاری در سال است.
با این حال ماده ۹۵ قانون کار درباره مسئولیت کیفری و حقوقی کارفرمایان و قصور ایشان آورده است: مسئولیت اجرای مقررات و ضوابط فنی و بهداشت كار برعهده كارفرما یا مسئولین واحدهای موضوع ذكر شده در ماده ۸۵ این قانون خواهد بود. هرگاه‌بر اثر عدم رعایت مقررات مذكور از سوی كارفرما یا مسئولین واحد، حادثه‌ای رخ دهد، شخص كارفرما یا مسئول مذكور از نظر كیفری و حقوقی و نیز مجازات‌های مندرج در این قانون مسئول است. اما مطابق تبصره ۲ چنانچه كارفرما یا مدیران واحدهای موضوع ماده ۸۵ این قانون برای حفاظت فنی و بهداشت كار، وسایل و امكانات لازم را در اختیار كارگر قرار داده باشند و كارگر با وجود آموزش‌های لازم و تذكرات قبلی بدون توجه به دستورالعمل و مقررات موجود از آن‌ها استفاده نكندكارفرما مسئولیتی نخواهد داشت. قانونگذار در ماده ۸۷ قانون کار نیز اشاره کرده است که اشخاصي که قصد احداث يا توسعه کارگاه خود را دارند، ابتدا بايد برنامه کار، نقشه هاي ساختماني و طرح هاي مورد نظر را به لحاظ پيش بيني در امر حفاظت فني و بهداشت کار، براي اظهار نظر و تاييد به وزارت کار و امور اجتماعي ارسال کنند و اين وزارتخانه نيز موظف است، نظر خود را طي يک ماه اعلام کند. بهره برداري از اين کارگاه ها به رعايت مقررات حفاظتي و بهداشتي منوط خواهد بود.
مسئولیت کارفرما پس از حادثه
اما مسئولیت کارفرما تنها محدود به مسئولیت تهیه، آموزش و نظارت پیش از حادثه نمی شود و پس از حادثه نیز به استناد ماده ۶۵ قانون تامین اجتماعی در صورت وقوع حادثه ناشی از کار، کارفرما مکلف است اقدامات اولیه لازم را برای جلوگیری از تشدید وضع حادثه‌دیده به عمل آورد.
به استناد تبصره ماده ۹۵ قانون کار کارفرما یا مسئولان واحدهای موضوع ماده ۸۵ قانون کار موظفند تمامي حوادث ناشی از کار را در دفتر ویژه‌ای که فرم آن از طریق وزارت کار و امور اجتماعی اعلام می‌شود ثبت و مراتب را به صورت کتبی به اطلاع اداره کار و امور اجتماعی محل برسانند؛ همچنین به استناد ماده ۹ آيین نامه حفاظتی کارگاه‌های ساختمانی و ماده ۶۵ قانون تامین اجتماعی، کارفرما باید وقوع هر گونه حادثه ناشی از کار را ظرف مدت سه روز اداری به شعبه صندوق تامین اجتماعی محل اطلاع دهد و نسبت به تکمیل و ارائه فرم ویژه حادثه اقدام كند.
به نظر می رسد آمار بالای حوادث ناشی از کار در استان های مختلف در کشور با عدم آموزش و نظارت کارگران توسط کارفرما در کارگاه های فنی و تخصصی بی ارتباط نیست. اما نگرانی اقتصادی کارفرمایان از تحمل هزینه های هنگفت برای انجام وظیفه قانونی آموزش و نظارت کارگران با دستگاه ها و امکانات، چه از منظر حقوقی و چه از منظر اقتصادی چندان به صرفه نیست؛ چرا که در موارد بسیاری مشاهده می شود که مسئولیت حقوقی و خسارات مالی فراوانی به دلیل نبود یا کمبود آموزش و نظارت در محیط کارگاه به کارفرما بار شده است.
«تنطیم سند ملی ایمنی» کم اهمیت از «منشور حقوق شهروندی» نیست
تدوین سندی ملی و راهبردی در جهت ارتقا و تضمین ایمنی مردم و حفاظت و «صیانت از نیروی انسانی و سرمایه های مادی کشور»(ماده ۸۵ قانون کار) یکی از اولویت‌های حقوقی کشور است که با توجه به بی متولی بودن ایمنی در کشور نتایج و دستاورد تدوین و اجرای آن، منجر به تفکیک روشن مسئولیت دستگاه های ذی‌ربط، ترتیب اقدامات آن دستگاه ها، تعیین دستگاه های مجری،همکار و ناظر در حوزه های تفکیک شده خواهد بود.
براساس مطالعات و تحقیقات انجام شده توسط سازمان بین المللی تامین اجتماعی (ISSA) سرمایه گذاری در زمینه پیشگیری ایمنی و بهداشت کار در بنگاه‌های اقتصادی نشان میدهد حداقل نرخ منافع حاصل از سرمایه گذاری در زمینه ایمنی و بهداشت کار برابر «۲/۲ واحد به ازای هر واحد» سرمایه گذاری در سال است.
در بخش خلأ ها و کاستی های قوانین و مقررات و ساختار های حقوقی در موضوع «ایمنی»، یکی از دریافت های صورت گرفته تحقیقات، « تداخل قوانین و وظایف دستگاه‌های دولتی» است.
در روزهای پس از حادثه پلاسکو رسانه ها و کارشناسان درباب مسئولیت و تقصیر حادثه اظهار نظرهای متفاوتی داشته و پیرو آن رسانه ها و افکار عمومی نیز به چند ضلعی بودن یا به لسان حقوقی باب «تعدد سبب» در موضوع رسیدند، اما بخش اعظم این «تعدد سبب» به مسئولیت نهادهای متعدد از نظر ساختار مسئولیت در نظامات کشور باز می گردد.
این تعدد مسئولیت ها و تصادف مسئولیت‌ها نشان دهنده این است که تداخل مسئولیت نهادها در حوادثی ازاین دست منجر به شکل‌گیری طرح پرسپکتیو حقوقی واحد و منسجمی از مسئولیت قانونی نهاد های مسئول نشده و نهادهای فوق الذکر در میادین مختلف در حوزه قوانین همواره بایکدیگر تصادف می کنند.متاسفانه، این پراکندگی و شقه شقه شدن مسئولیت های قانونی نهادهای متعدد و موازی موضوع گاهي منجر به پینگ پنگی کردن بحث مسئولیت در بین نهاد های مسئول در حین و پس از وقوع حوادث نیز شده است.همان‌طور که در توجیه پلاسکو این بازی پینگ پنگی بین نهادهای مسئول دیده شد. بنابر این در خصوص وضعیت موجود نظام حقوقی ایمنی در کشور، بايد به منابع حقوقی کلی اشاره شود تا ضرورت تدوین سند ملی ایمنی در جهت رفع تداخل وظایف و مسئولیت‌ها توجیه شود. در حوزه ایمنی در چند سطح با قوانین و مقررات روبه‌رو هستیم که در همه این سطوح این تداخل به شدت و ضعف مشاهده می شود.
۱) مقررات بین المللی: کنوانسیون های بین المللی که توسط سازمان بین المللی کار(ILO ) و سازمان های مرتبط دیگر ضع شده و برای کشورهای عضو از جمله ایران لازم الاجراست که متاسفانه تطبیق آن‌ها با قوانین داخلی در بسیاری موارد منجر به تداخل می شود.
۲) قوانین و مقررات داخلی: قوانین و مقررات مصوب شورای اسلامی وهیات وزیران و شوراهای عالی و آیین نامه و بخشنامه ها و دستورالعمل های اجرایی که هر وزارتخانه و دستگاه قوانین خاص خود را دارد و بایکدیگر در تصادف هستند.
۳) ضوابط و دستورالعمل های تدوینی کارفرمایان یا پیمانکاران در قالب کتابچه ها یا جزوات: شرکت هایی که پروژه های مختلفی را بر عهده می گیرند که در آن مسائل ایمنی باید رعایت شود، مجموعه دستورالعمل ها و استانداردهایی را تهیه می کنند که متعارض یا خلاف با قوانین داخلی و مطابق عملیاتی قوانین و مجموعه مقررات ملی یا داخلی است. مشکل اجرایی آن‌ها انتخاب گزینشی موضوعات ایمنی از این مجموعه مقررات متعدد کشور آن‌هم با هدف کاهش مسئولیت حقوقی کارگاه یا صاحب کاراست.
صرف‌نظر از منابع موجود فوق، در زمینه ادبیات حقوقی موضوعی در حوزه ایمنی کشور، مشکل در بحث تفیک حوزه ها و مسئولیت ها ی نهادهای مرتبط است.
بنابراین پیشنهاد «تدوین سند ملی» باز می گردد به بیان مساله اصلیِ «تداخل در وظایف قانونی دستگاهای دولتی».
با توجه به اهمیت حقوقی ایمنی در قوانین و مقررات و از سوی دیگر تداخل قانونی وظایف دستگاه های دولتی، در جهت استاندارد سازی قوانین، تفکیک حوزه های مسئولیت قانونی و در نهایت رفع تداخل در وظایف قانونی،ساختمان حقوقی کشور نیازمند تعیین نقشه راه یا به عبارت بهتر، تعیین خطی مشی و سیاست‌گذاری واحد در حوزه ایمنی در قالب «تدوین سند ملی» است. یکی ازکاستی های نظام مسئولیت در باب ایمنی و یکی از خلأهای مهم در این موضوع و مهم ترین چالش عملیاتی، همین موازی کاری های تکلیفی است که طی این سند می‌تواند مسئولیت نهادها را در عین حفظ تعامل و همکاری ها تفکیک كرده و مستقل ازيكدیگر و از سایر نهاد ها و سازمان ها سیاست‌گذاری كند.با ورود ماشین آلات و تسریع فرآیند صنعتی شدن، میزان حوادث ناشی از کار و خسارات مادی به سرمایه و سلامت کارگران افزایش یافت اما تجربه کشورهای صنعتی نشان داده با اصلاحات اصول، قوانین و سیاست‌گذاری های تقنینی، میزان این حوادث کاهش می یابد . به عنوان مثال در ژاپن و سوئد در یک دوره ۲۰ساله حوادث ناشی از کار ۶۲ درصد کاهش یافته است. اما گزارش ها و آمار نشان میدهد در ایران این روند افزایش چشم گیری داشته و در مجموع روند کاهشی را طی نمی‌کند و تبدیل به یک «بحران چند وجهی» شده است.
به عنوان نمونه کشور انگلستان قانون واحد«سلامت و ایمنی »در سال ۱۹۷۴ تصویب کرده كه همچنان سند و محور اصلی مقوله رعایت ایمنی و ضوابط HSE در انگلستان است. تصویب قانون «جرايم سلامت و ایمنی»(Heallth and Safety Offences) در سال ۲۰۰۸ آن قوانین و اسناد واحد را تقویت کرده و ضمانت اجراهایش را نیز عملیاتی كرد.
انگلستان در قدم بعدی در راستای نظارت بر اجرای این مقررات واحد و منسجم، نهاد دولتی به نام (UK Health and Safety Executve) مشغول به فعالیت شد و بخش عمده ای از مسئولیت های اجرای این قوانین را بر عهده گرفت.
«تدوین سند ملی ایمنی »؛ پیشنهادی است که نیازمند کار پژوهشی در حوزه های ایمنی با رویکرد استاندارد سازی قوانین و مقررات است. این استاندارد سازی با هدف کاهش حوادث ناشی از کار و صدمات انسانی و مادی خواهد بود که در نهایت منجر به احیا و ارتقای «گفتمان ایمنی» در کشور می شود.بنابر این، طرح پیشنهادی برای پژوهش در این زمینه که به مرکز پژوهش های نهاد ریاست جمهوری نیز تسلیم شده همچنان بی پاسخ مانده وعلاوه بر تعیین چشم انداز رفع تداخل مسئولیت های قانونی وزارتخانه های مختلف جهت تدوین سند ملی ایمنی ، در برگیرنده اصلاح، بازنویسی و استاندارد سازی مواد قانونی در حوزه های مرتبط، پیش بینی مبانی و مفاهیم و نهادهای تاسیسی جدید در حوزه ایمنی، از طریق استفاده از ساز و کارهای فنی و کارشناسانه مطالعه شده و تطبیق با نظام نامه های ایمنی در کشورهای موفق و اخذ و فراهم کردن بستر عملیاتی آن در کشور، دعوت از بازرسان کشورهای موفق در حوزه های ایمنی جهت انتقال تجربه و دانش، استفاده از چک لیست های بین الملی استاندارد بازرسی ایمنی در حوزه های مختلف و… خواهد بود. پیشنهاد می‌شود رییس جمهور با توجه به امکان و ظرفیت اصل صد و سی چهارم قانون اساسی، جهت هماهنگ سازی تصمیم ها و رفع تداخل و اختلاف نظر در وظایف دستگاه‌های دولتی در حوزه ایمنی کشور پس از« تدوین سند ملی ایمنی» به پشتوانه پژوهش های علمی و کارشناسانه، جهت رفع موانع قانونی و تسهیل اجرایی قوانین مطابق با هدف قانونگذار مبنی بر صیانت از نیروی انسانی و منابع مادی کشور و در راستای ارتقای ایمنی در کشور، سند ایمنی را در هیات دولت مصوب كرده و مستند به اصل صد و بیست و هفتم قانون اساسی با تعیین نماینده ویژه، نظارت بر اجرای سند ملی ایمنی را ساماندهی کرده و محقق كند . اما با توجه به بی توجهی به چنین پیشنهادی، به نظر می رسد اراده جدی در دولت برای تدوین چنین سندی یا به عبارت بهتر اراده ای برای حداقل بهبود وضعیت ناایمن کارگاه ها وجود ندارد.
منبع: روزنامه قانون
لینک به تریبون زمانه
